強化指導 弱化干預 細化規(guī)則
——2010 年煤炭產(chǎn)運需銜接政策解讀

        日前國家發(fā)展改革委頒發(fā)了新的煤炭產(chǎn)運需銜接政策文件《關于完善煤炭產(chǎn)運需銜接工作的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），《意見》關于煤炭產(chǎn)運需銜接的組織體制、組織方式、改革方向和各個銜接階段的程序性規(guī)定和實體性規(guī)范等，都比往年更加全面、系統(tǒng)、明確、具體，從規(guī)則明細化中可領會到政府占位的新姿態(tài)和政策取向的新精神，體會到以制度化、規(guī)范化方式所取得的改革新進展。
一、規(guī)范事項制度化，規(guī)范力度柔性化
        歷年來國家關于煤炭產(chǎn)運需銜接的文件標題皆是“關于做好……年煤炭產(chǎn)運需銜接工作的通知”，本次改為“關于完善煤炭產(chǎn)運需銜接工作的指導意見”，去掉了時間定語“…年”，將“做好……工作”改為“完善……工作”，政令形式由“通知”改為“指導意見”，這些變化顯示了政府占位上的新姿態(tài)：一，政令所規(guī)范事項制度化，原來是“某年的某項具體工作”，現(xiàn)在將其視為“持續(xù)運作中的工作機制”，可見政府占位正在超越具體工作層面，進一步向宏觀調控和基本機制層面提升。二，政令的規(guī)范力度柔性化，原來是“做出強制性的具體安排”，現(xiàn)在是“提出相對柔性的指導意見”，可見政府已將自己視為市場經(jīng)濟體系中的市場主體之一，其與其他市場主體之關系的角色定位，正在由原來那種“居高臨下”的“管理者”進一步轉變?yōu)檎莆罩�較多信息資源、履行特定職責的“指導者”。
二、規(guī)范規(guī)則明細化
       文件內容共五項24 款，與上年的三項12 款相比，規(guī)定得更加明確、具體，體現(xiàn)了政府“細指導、少干預”的角色占位，也體現(xiàn)了規(guī)則明細化的改革進展。文件中的許多規(guī)定都體現(xiàn)了規(guī)則明細化的進展，比如，往年政策對煤炭產(chǎn)運需銜接的組織體制只有十分概略的提法，《意見》則全面系統(tǒng)地確立了煤炭產(chǎn)運需銜接的組織體制、組織方式和改革方向，界定了政府的宏觀調控職責和指導協(xié)調職責，劃分了中央與地方的責任。再如，往年政策多直接公布運力配置框架方案的核心內容，未曾詳細列明制訂框架方案所應遵循的規(guī)則，《意見》在這方面則做
出了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是運力配置的實體性規(guī)范更加明確、周全。還有，定價規(guī)范比上年更加完整，對產(chǎn)運銜接的整個過程制定了系統(tǒng)的程序性規(guī)范等。
三、推進銜接方式變革，指明改革方向
       在組織方式上，決定不再召開視頻會議和合同集中匯總會，改以網(wǎng)上公布銜接政策和運力配置框架方案，網(wǎng)上匯總合同，同時還強調“進一步轉變政府職能，規(guī)范行政行為，減少對微觀經(jīng)濟運行的干預”，明確政府的行政取向應“為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境”，要求政府在指導協(xié)調煤炭產(chǎn)運需銜接時必須“按照落實企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權、發(fā)揮市場機制作用的基本原則”。《意見》指明煤炭產(chǎn)運需銜接的改革方向是“鼓勵供需雙方簽訂長期合同，加快建立以全國煤炭交易中心為主體，以區(qū)域市場為補充，以網(wǎng)絡技術為平臺，有利于政府宏觀調控、市場主體自主交易的現(xiàn)代化煤炭交易體系”，過渡期應“繼續(xù)完善‘經(jīng)過三個階段、形成三種關系’的銜接方式”。
四、銜接主體照顧資源整合煤礦
      產(chǎn)需銜接主體的禁入條件由上年的“禁止采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和工商營業(yè)執(zhí)照不全的非法煤礦，未經(jīng)國家核準（審批）、違規(guī)建設、證照不全的非法煤炭消費企業(yè)參加銜接”改為“禁止未經(jīng)國家核準（審批）、違規(guī)建設的煤礦參加銜接”，未將“證照不全煤礦”放在禁入之列，這應該是照顧參與資源整合煤礦的實際情況。
五、鼓勵簽訂中長期合同
        在產(chǎn)需銜接的鼓勵條款中，“鼓勵供需企業(yè)之間簽訂五年及以上的長期購銷合同”。隨后在產(chǎn)運銜接規(guī)范中，“對購銷數(shù)量、質量、價格等內容齊全、明確的長期電煤合同，可按電煤意向框架總量的50%銜接落實長期運力，在合同期內保持不變，不再逐年安排”。
六、化解體制矛盾，力推價格形成機制改革向縱深發(fā)展
       《意見》提出要“盡快建立和完善我國電煤市場價格指數(shù)”，以此充實來自市場的定價依據(jù)。《意見》決定清理、整合各類收費和基金，“推進涉及煤炭資源稅費制度改革，減輕煤炭企業(yè)負擔”，減輕成本推高價格的壓力。《意見》提出要“調整發(fā)電企業(yè)消化煤價上漲比例”，進一步理順“成本→價格”傳導機制；但同時也為“成本→價格”傳導幅度設置了限定條件，“設置煤電聯(lián)動最高上限，適當控制漲幅”。
七、適應產(chǎn)需銜接新方式，產(chǎn)運銜接程序也做適當調整
         產(chǎn)運銜接的起始前提是“供需企業(yè)之間簽訂的內容齊全、規(guī)范的煤炭購銷合同”，針對產(chǎn)需銜接方式改革的新情況，起始前提實際上還包括“錄入網(wǎng)絡系統(tǒng)”，“對在規(guī)定的供需銜接階段未完成購銷合同簽訂和錄入網(wǎng)絡系統(tǒng)的，原則上不再銜接落實運力”�？缡�區(qū)煤炭運力銜接的期限為“原則上于指導意見發(fā)布30 日后開始，力爭一周之內”。銜接落實運力結束后，“由鐵道部將匯總的產(chǎn)運需三方認可的合同提交我委，作為日常監(jiān)管合同履行的依據(jù)”。