在新的市場形勢下進一步深化市場化改革

——2009年煤炭產(chǎn)運需銜接政策解讀

　　國家發(fā)展改革委《關(guān)于做好2009年跨省區(qū)煤炭產(chǎn)運需銜接工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）已經(jīng)頒布，筆者認為2009年煤炭產(chǎn)運需銜接政策進一步體現(xiàn)了不斷推進市場化改革的基本精神，在鞏固前幾年改革成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場形勢的變化，在銜接方案、定價政策等方面進一步深化了市場化改革，加強了合同履行監(jiān)管，但相對于可能出現(xiàn)的矛盾和問題，也有不盡周全之處。

　　1.在訂貨主體和訂貨方式方面鞏固了市場化改革成果

　　關(guān)于訂貨主體的政策規(guī)范，繼續(xù)實行具有普遍適用性的準入制，“凡屬合法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的煤礦、煤炭消費企業(yè)，不分所有制、不分隸屬關(guān)系、不分新老企業(yè)，均可以公平自主地參加銜接”，禁入條件與上年基本相同。2009年取消了前兩年鼓勵直接銜接的政策條款——“根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》，對單井規(guī)模在30萬噸/年以上的煤礦，單機容量在30萬千瓦及以上的常規(guī)火電機組、單機容量在20萬千瓦及以上采用流化床鍋爐并利用煤矸石或劣質(zhì)煤發(fā)電的機組的電廠；高爐有效容積在1000立方米以上的鋼鐵廠；造氣爐直徑在2.6米及以上的化肥廠，鼓勵供需雙方直接銜接”，不再點名鼓勵意味著全面鼓勵，亦即鼓勵所有的直接銜接；但仍有優(yōu)先次序，主要體現(xiàn)在運力分配的傾斜政策上，傾斜對象與前兩年基本相同，包括“產(chǎn)業(yè)政策鼓勵和符合項目核準（審批）規(guī)定的企業(yè)，節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟搞得好的企業(yè)，中長期合同、大宗合同，合同兌現(xiàn)率高和執(zhí)行國家煤價政策較好的企業(yè)，戰(zhàn)略裝卸車點、開展路企直通運輸?shù)钠髽I(yè)和大客戶以及運輸效率高的企業(yè)”。

　　2009年繼續(xù)堅持企業(yè)自主訂貨的市場化銜接方式，“堅持以發(fā)煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方簽訂合同；落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，任何部門、機構(gòu)和單位不得干預(yù)企業(yè)自主簽訂合同，除供需雙方企業(yè)和鐵路、交通部門外，其他任何單位一律不得在合同上簽字蓋章”，“支持煤礦優(yōu)化用戶和煤炭產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，支持用戶優(yōu)化煤礦資源結(jié)構(gòu)”，“對供需雙方企業(yè)自主簽訂的合同，任何單位和組織不得非法干預(yù)和調(diào)整”。

　　2.鐵路運力配置方案分解到煤礦，力爭運力指標全額分配下去

　　2007年、2008年連續(xù)兩年，實行“鐵路運力按鐵路局、按限制口、按重點用煤行業(yè)下達，不再具體分解到煤礦和用戶。對下達到鐵路局的運力配置框架方案，鐵路局可根據(jù)各煤礦上年實際鐵路外運情況和新增生產(chǎn)能力予以掌握，但各鐵路局和�。▍^(qū)、市）一律不得向煤礦或用戶分配運力指標”。

　　前兩年的運力指標只分解到鐵路局，2009年鐵路運力將比前兩年明顯寬松，運力指標分解到了煤礦，“將運力配置落實到礦點。對每個礦點的運量配置，原則上以2008年預(yù)計實際完成量為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮新增產(chǎn)能和運能”，同時規(guī)定“原則上，供需雙方簽訂的經(jīng)鐵路運輸?shù)目缡�區(qū)合同量，不應(yīng)低于框架方案”。

　　3. 繼續(xù)推進價格形成機制改革，實行“放任自流”的合同價格確定機制

　　2008年“加快形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的煤炭價格形成機制”，2009年則是“完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的煤炭價格形成機制”，由此可見，推進建立合理的價格形成機制仍是定價政策的基本精神。

　　2007年、2008年連續(xù)兩年皆明確“堅持以質(zhì)論價、同質(zhì)同價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的基本原則”，這是促使電煤合同價格向市場價格靠攏的重要政策依據(jù)，是關(guān)于煤炭定價的實體性規(guī)范。2009年實行“放任自流”的定價政策，取消了實體性規(guī)范，只有程序性規(guī)范，規(guī)定“煤炭價格繼續(xù)實行市場定價，由供需雙方企業(yè)協(xié)商確定”。取消實體性規(guī)范的原因，筆者理解，應(yīng)該是目前電煤合同價格與市場價格的差距正在縮減，淡化了政策強制的必要性。

　　4. 落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會，確立政府干預(yù)的合同履行機制

　　在程序性定價規(guī)范中，為在市場異動情況下確保煤炭合同得以有效履行，確立了政府干預(yù)機制，“當(dāng)市場價格出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)時，國家將依法采取必要的措施”。對該條款，筆者認為可做如下解讀：相對于市場價格的不斷波動，合同價格應(yīng)該相對穩(wěn)定，在市場價格持續(xù)較快上漲后合同價格應(yīng)該低于市場價格，市場價格大幅下跌后合同價格則應(yīng)該高于市場價格；在煤炭供應(yīng)緊張、煤炭價格過度上漲時，政府采取了保量、增量和限價等措施，國有重點煤礦做出了重大犧牲；當(dāng)市場過度疲軟時，為使曾經(jīng)做出重大犧牲的國有重點煤礦不致陷入經(jīng)營困境，政府亦可采取保量、保價措施，曾經(jīng)受益于國有重點煤礦的用戶企業(yè)應(yīng)該對國有重點煤礦保價、保量、讓利。

　　《通知》中判斷“2009年煤炭供求將在總體平衡的基礎(chǔ)上趨于寬松”，顯然，“市場價格出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)”非指因供應(yīng)緊張而大幅上漲的情況，而是指因煤炭過剩而大幅下跌的情況。在上一輪市場周期的疲軟期，筆者的一些工友曾因煤礦持續(xù)不能正常支付工資而主要依靠農(nóng)村父母的資助艱難度日，有個工友曾因買不起蔬菜而連續(xù)兩個月天天吃炸醬面，也有煤礦工人偷食附近養(yǎng)雞廠的雞飼料，被抓后非但未被處罰反而被贈糧食度饑荒……煤炭行業(yè)在上一輪市場疲軟期的苦難經(jīng)歷，是目前叫喊困難的某些虧損行業(yè)所想象不到的。目前煤炭市場正在朝疲軟方向發(fā)展，在建設(shè)和諧社會的今天，國家絕不允許曾經(jīng)為保電煤供應(yīng)而做出重大犧牲的國有重點煤礦再度陷入上一輪疲軟期那樣的困境——“國家將依法采取必要的措施”正是這種政策立意的體現(xiàn)。

　　5. 針對壟斷組織消極締約的防范措施仍顯無力

　　雖然連續(xù)多年的煤炭產(chǎn)運需銜接政策都明確“堅持以發(fā)煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方，簽訂買賣合同”，但近年來多次出現(xiàn)以壟斷對抗市場規(guī)律和國家政策的情況，幾大集團公司聯(lián)合起來，強行干預(yù)其下屬企業(yè)，不準作為購方主體的下屬企業(yè)簽訂漲價合同，致使“接煤、付款廠家”喪失了簽訂合同價格的主體資格。壟斷組織對抗市場規(guī)律和國家政策的主要策略是消極締約，對煤礦的報價或者不予理睬，或者自己報一個煤礦不可能接受的價格，寧愿不簽，以致銜接合同匯總會多次無果而終。壟斷組織的消極締約策略屢屢得心應(yīng)手，是因為，正如曹操能夠“挾天子以令諸侯”一樣，他們可以“挾人民福祉以令政府”，盡管煤炭產(chǎn)運銜接政策都明確規(guī)定“合同須明確數(shù)量、質(zhì)量和價格，嚴禁簽訂虛假合同”，“鐵路、交通部門審查落實運力，必須以供需雙方已經(jīng)簽訂的完整有效合同為基礎(chǔ)，……，集中審查落實運力結(jié)束后，一律不再預(yù)留運力”，而壟斷組織的下屬企業(yè)確實未能“簽訂完整有效合同”，但最終，政府為保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行、維持人民生活的正常秩序、保障煤炭供應(yīng)，還得優(yōu)先保障他們的運力。近幾年來，“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織消極締約已成慣例，除2008年初在煤炭供應(yīng)趨緊的預(yù)期下銜接比較順利外，其它多數(shù)年份都不順利，對此，政府應(yīng)該采取切實措施加以防范，應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定：“對于因簽訂合同數(shù)量不足而不能保持正常生產(chǎn)的，將以各種必要形式追究其消極締約責(zé)任”。遺憾的是，2009年的政策措施仍顯無力。2009年煤炭成本仍將大幅上升，從剛剛結(jié)束的煤炭產(chǎn)運需合同匯總會的情況看，由成本推動的煤炭價格走勢遭遇到可“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織的強力壓制，消極締約策略再顯“神威”，2009年的煤炭產(chǎn)運需銜接很不順利。