——訪《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗

　　走完規(guī)定程序之后，《能源法》最樂觀的出臺(tái)時(shí)間也要到2009年。這部能源領(lǐng)域的基本大法，仍然面臨著來自國內(nèi)外的諸多爭(zhēng)議。

業(yè)界千呼萬喚、期待已久的《能源法》終將“定胎成形”。10月25日，國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、《能源法》起草專家組組長(zhǎng)徐錠明透露，《能源法》正式稿修訂完畢，已印發(fā)200份發(fā)往各地征求意見。

　　對(duì)這部法律，人們期待得實(shí)在太久了。20世紀(jì)80年代、90年代，《能源法》的起草曾兩次動(dòng)議，但都無疾而終。直到2005年，溫家寶總理就起草工作親自做出批示，《能源法》起草才正式駛上“快車道”。此后，《能源法》草稿前后經(jīng)歷大大小小幾十次修改，爭(zhēng)論依然很多。據(jù)了解，在今年年初國家能源辦舉辦的新春聯(lián)歡會(huì)上，直接參與起草的部分專家一起朗誦了毛主席的《七律?長(zhǎng)征》，以此宣誓完成此項(xiàng)工作的決心和勇氣。

　　近日，記者對(duì)中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗先生進(jìn)行了專訪，就大家關(guān)心的《能源法》相關(guān)問題作出解答。

　　工作進(jìn)度

　　記者：葉會(huì)長(zhǎng)您好！《能源法》目前是不是已經(jīng)基本定型？

　　葉榮泗：根據(jù)我國《立法法》，全國人大和其常委會(huì)行使國家立法權(quán)，法律的制定權(quán)在全國人大和其常委會(huì)，國務(wù)院有制定行政法規(guī)和向全國人大或全國人大常委會(huì)提出法律案的權(quán)利�！赌茉捶ā返牧⒎üぷ�，目前還處在國務(wù)院系統(tǒng)的起草階段。自2006年初開始，經(jīng)過將近兩年的時(shí)間，從最開始的重點(diǎn)問題研究到形成工作稿大綱，到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿，然后是討論稿，現(xiàn)在形成的是征求意見稿。這個(gè)征求意見稿是相對(duì)完整的，有15章132條，在十幾天之前已經(jīng)發(fā)到各個(gè)省市自治區(qū)和有關(guān)部門、單位去征求意見了。

　　記者：這次征求意見的主要對(duì)象是誰呢？

　　葉榮泗：征求意見的對(duì)象主要是這樣四類：一是各個(gè)省、市、自治區(qū)政府。二是中央的有關(guān)單位，特別是《能源法》起草組的15個(gè)部、委、辦，包括國務(wù)院系統(tǒng)的十二個(gè)、全國人大的兩個(gè)、再加上中央編委辦公室。三是各個(gè)全國性的能源行業(yè)協(xié)會(huì)。四是大能源企業(yè)集團(tuán)，像中國石油、中國石化等等。

　　記者：下一步還會(huì)向哪些人征求意見？

　　葉榮泗：民營(yíng)企業(yè)也很關(guān)心這部法律。民企怎么進(jìn)來？民營(yíng)資本怎么進(jìn)入市場(chǎng)？門檻怎么樣？合法權(quán)益能不能受到保護(hù)？對(duì)此，國家能源辦準(zhǔn)備召開一個(gè)座談會(huì)，專門向民營(yíng)企業(yè)征求意見。下一步還要開一個(gè)面向全國人大代表的征求意見會(huì)，邀請(qǐng)了部分人大專門委員會(huì)的委員和能源行業(yè)的人大代表參加。

　　除此之外，可能還會(huì)請(qǐng)國際專家來提意見。今年4月27日，在釣魚臺(tái)國賓館開了一個(gè)《能源法》國際研討會(huì)，但是那個(gè)時(shí)候只是有了一個(gè)框架，法律文本的稿子沒有出來，參會(huì)的國外專家也只能介紹介紹美國、歐盟、日本、韓國、南非等等國家和地區(qū)的做法�，F(xiàn)在有了成型的草稿，已經(jīng)有國際組織的專家表示要提出他們的正式意見。這是好事��！據(jù)我所知，國家能源辦在牽頭做這個(gè)事的時(shí)候，也希望能廣開言路，聽聽方方面面的不同意見。

　　記者：會(huì)不會(huì)向全社會(huì)公布，向普通社會(huì)公眾征求意見呢？

　　葉榮泗：會(huì)的，這是遲早的事情。

　　記者：具體是什么時(shí)候呢？有消息說是在11月底，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：這個(gè)不好說，只能說是目前正在做準(zhǔn)備。這里面有些“講究”。因?yàn)榘讶�文公布出去，這是一個(gè)大的動(dòng)作，內(nèi)部要走一定的程序。

　　從我作為一個(gè)專家來看，向社會(huì)征求意見對(duì)搞好我們這部法律的起草是很有好處的，符合民主立法、科學(xué)立法的精神，也不會(huì)違反《立法法》的有關(guān)規(guī)定。所以我倒覺得，不一定非要等到人大立法的時(shí)候再向公眾征求意見。

　　出臺(tái)時(shí)間

　　記者：按照目前的進(jìn)度，是不是在年內(nèi)就有望提交國務(wù)院審議？

　　葉榮泗：按照原定計(jì)劃，是要在今年年底前形成送審稿，報(bào)送國務(wù)院審議。這個(gè)征求意見稿發(fā)送出去之后，特別是向社會(huì)公布之后，肯定會(huì)有很多意見。把這些不同的意見收集、反饋回來，怎么也要個(gè)把月時(shí)間，差不多就到了12月，再參照這些意見做修改，時(shí)間就非常緊迫了。

　　記者：那么，據(jù)您估計(jì)，《能源法》大概什么時(shí)候可以出臺(tái)，成為正式法律？

　　葉榮泗：從能源問題的重要性和緊迫性來看，從國家要完善有中國特色的社會(huì)主義法律體系來說，制定《能源法》都是很必要、很緊迫的。早在30多年前，小平同志就講能源問題是中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，要搞四個(gè)現(xiàn)代化，能源方面搞不好就會(huì)耽誤。我國的能源面臨的挑戰(zhàn)非常大，石油在保障中國能源安全上又占有特別重要的位置，如果在法律上沒有基本的制度來解決這些問題，將是一個(gè)很大缺陷�，F(xiàn)在的《能源法》征求意見稿還有許多不足的地方。這不是修改法，而是創(chuàng)制法，如果三五年能夠出來就算比較快了。有些大的問題必須把它規(guī)定好，雖然不可能十全十美，但至少要能夠體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，遵循規(guī)律，符合國情，有所創(chuàng)新，可供操作，適用管用。所以不可能太容易。

　　黨的十七大剛開過，明年初就要進(jìn)行政府換屆，我預(yù)計(jì)，一些政府機(jī)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化。這就出現(xiàn)了下一屆政府會(huì)將《能源法》放在什么位置的問題。我相信明年換屆后的政府也會(huì)非常重視此事，即使這樣，明年一年的時(shí)間也很緊張。再報(bào)送到全國人大，如果是全國人大常委會(huì)立法，一般也要經(jīng)過三讀程序，每讀之間至少要三個(gè)月。在人大或人大常委會(huì)十分重視、及時(shí)列入立法計(jì)劃的情況下，最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法的人都希望2008年就能出來，但實(shí)際情況是2009年能出來就很不錯(cuò)了。

　　注重借鑒

　　記者：有消息說，我國《能源法》的起草受美國《能源法政策法—2005》影響很大，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：美國的2005年能源政策法出臺(tái)確實(shí)在一定程度上對(duì)我國《能源法》的研究、起草起了推動(dòng)作用。

　　美國的綜合性能源政策法自1992年頒布以后，一直沒有修訂和頒布新的，直到2005年，才出來這么一個(gè)1720多頁420多條的能源政策法。頒布時(shí)正值我們?cè)谘芯俊爸袊�能源法律體系建設(shè)”的課題，就及時(shí)把它的主要內(nèi)容作了一些翻譯和整理，然后又召開了一個(gè)高層研討會(huì)，結(jié)合中國能源立法的實(shí)際，進(jìn)行比較分析，找出我們的不足，并以中國能源法研究會(huì)的名義向有關(guān)政府部門提出了盡快起草我國綜合性能源法的建議。

　　從政府決策層面來講，也與美國能源政策法出臺(tái)的影響有一定的聯(lián)系。當(dāng)時(shí)溫家寶總理是看到了一份有關(guān)美國能源法的報(bào)告后做出批示的，要求立即研究起草能源法。

　　在實(shí)際工作中，我們也注意借鑒包括美國能源政策法在內(nèi)的國際能源立法經(jīng)驗(yàn)。比如在立法理念、謀篇布局方面，又比如在清潔能源發(fā)展，能源安全保障，科技進(jìn)步，應(yīng)對(duì)氣候變化等等內(nèi)容方面。但美國的能源法律體系屬于英美法系，美國的國體、政體和立法體制與我國有諸多不同，有很多東西我們是只可借鑒，不能抄襲。

　　記者：《美國能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國許多法律規(guī)定恰恰過于原則，可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破？

　　葉榮泗：《能源法》是我國能源領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性法律，主要規(guī)定一些基礎(chǔ)性的制度和一些重大問題的規(guī)范，我們不可能做到美國能源政策法那樣細(xì)。從中國的法律體系來講，法律中原則性的東西比較多，操作性相對(duì)較差。操作主要靠行政法規(guī)和規(guī)章，甚至靠一些政府“紅頭”文件來配套，來保障法律的實(shí)施。長(zhǎng)期以來，我國過分倚重對(duì)能源的政策調(diào)整，過多依靠政策性“紅頭”文件來規(guī)范，這種狀況應(yīng)當(dāng)加以改變，實(shí)際上在一些新修訂的法律中已經(jīng)有了改變。在這方面，《能源法》也力圖有所突破和創(chuàng)新，目前的征求意見稿在可操作性上也下了相當(dāng)?shù)墓Ψ�。不過有些問題爭(zhēng)議比較大，做起來也比較難。我一直主張?jiān)凇赌茉捶ā分幸�有幾個(gè)閘口性的量化指標(biāo)，比如能耗降低、清潔能源比重、農(nóng)村電氣化水平、能源儲(chǔ)備天數(shù)等。大家都說我國能源結(jié)構(gòu)不合理、清潔能源比重低，就想要規(guī)定清潔能源的比重到本法實(shí)施后的多少年內(nèi)不低于多少，至于相關(guān)部門如何調(diào)控，法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定那么細(xì)。如果最后沒有達(dá)到目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)向全國人大說明理由，對(duì)很重大的問題應(yīng)當(dāng)實(shí)行問責(zé)。但實(shí)際上很難寫進(jìn)去。

　　法律協(xié)調(diào)

　　記者：在能源領(lǐng)域，目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法�！赌茉捶ā泛退鼈兪鞘裁搓P(guān)系？如果發(fā)生矛盾，如何協(xié)調(diào)？

　　葉榮泗：這涉及《能源法》的定位問題。按照《立法法》的要求，它們是不能矛盾的。我國的《能源法》是在你所點(diǎn)到的幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護(hù)法律體系比較完備的基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定起草的。目前，各方面對(duì)《能源法》是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律是有共識(shí)的。從某種意義上說，《能源法》是調(diào)整我國能源開發(fā)利用和管理活動(dòng)諸多法律關(guān)系的“龍頭法”和“小憲法”�！赌茉捶ā泛蛦涡蟹ǜ饔懈鞯牡匚缓凸δ�。涉及能源領(lǐng)域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的一些重大問題、涉及能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度與規(guī)則，以及單行法難以解決的問題應(yīng)當(dāng)由《能源法》來調(diào)整，其他專門性的問題由單行法律去解決。單行法的制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定，如果出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基礎(chǔ)性的依據(jù)。

　　我們的思路是要“全面涵蓋，突出重點(diǎn)，注重協(xié)調(diào)”。所謂“全面涵蓋”，就是涵蓋我國能源領(lǐng)域的行為與活動(dòng)，包括能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸供應(yīng)、貿(mào)易消費(fèi)、利用節(jié)約等諸多環(huán)節(jié)，也包括發(fā)展與改革、國際合作、保障措施等諸多方面。但是，我們不是搞能源法典，不能面面俱到，包羅萬象，《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領(lǐng)域的重點(diǎn)問題，解決那些單行法律解決不了的問題，解決事關(guān)能源安全、效率、環(huán)保方面的綜合性、戰(zhàn)略性、制度性大問題，所以我們叫“突出重點(diǎn)”。第三點(diǎn)是“注重協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)首先是與單行法律的協(xié)調(diào)，主要靠一些綜合性制度、靠統(tǒng)一管理、靠全流程的規(guī)范和規(guī)定法定關(guān)系來協(xié)調(diào)，體現(xiàn)《能源法》的統(tǒng)領(lǐng)作用。比如說與《節(jié)約能源法》的關(guān)系，《能源法》是從能源的節(jié)約利用的角度來設(shè)計(jì)的，節(jié)能提效也是能源管理的重要內(nèi)容，《能源法》不可能不涉及到節(jié)能的問題，但又不能簡(jiǎn)單重復(fù)《節(jié)約能源法》的規(guī)定，節(jié)能的問題重點(diǎn)要靠《節(jié)約能源法》及法規(guī)、規(guī)章去解決。為此，在《能源法》中，除了規(guī)定“節(jié)能優(yōu)先”的總原則和在能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)服務(wù)等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)節(jié)能提效的規(guī)定之外，專設(shè)了“能源節(jié)約”一章來規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)節(jié)能，還有技術(shù)進(jìn)步的節(jié)能，管理節(jié)能、節(jié)能重點(diǎn)領(lǐng)域等等。 記者：除了能源法體系內(nèi)的這些法律外，還有一些體系外部的法律，比如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》等等，《能源法》跟它們又是如何協(xié)調(diào)的呢？

　　葉榮泗：這是個(gè)涉及《能源法》與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問題。我們理了理，涉及的相關(guān)法律主要的就有30多部。跟它們的協(xié)調(diào)，我們提出了一個(gè)原則叫“不沖突、不替代、基本不重復(fù)”。比如說是能源基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)，《刑法》及其他相關(guān)法中有所規(guī)定，這次征求意見稿里又做了規(guī)定，但是不是簡(jiǎn)單的重復(fù)，在表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源，談能源不可能不談環(huán)境，因?yàn)榄h(huán)境的問題最終也是個(gè)能源問題。我國可供開發(fā)的能源資源十分有限，在實(shí)際開發(fā)利用中存在開發(fā)無序、資源利用率低，好多地方、企業(yè)在圈水、圈礦、圈資源，誰拿走就是誰的，國家所有權(quán)益流失或受到侵害的情形屢有發(fā)生，而現(xiàn)有法律存在一定的缺陷，《能源法》力圖根據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定，在能源資源所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式上進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。

　　焦點(diǎn)問題

　　記者：據(jù)我了解，《能源法》將引入多元產(chǎn)權(quán)，做出這一設(shè)計(jì)的目的是什么？

　　葉榮泗：是這樣的。設(shè)計(jì)這樣一條，一個(gè)是要體現(xiàn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。我們發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，首先要在能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在總則中，我們就規(guī)定了“市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”這樣一條法律原則。要保證這個(gè)原則的實(shí)現(xiàn)，首先是產(chǎn)權(quán)要清晰。產(chǎn)權(quán)制度要搞多元化，不能完全是國有。現(xiàn)在煤炭和電力產(chǎn)權(quán)是中央、地方、外資、民營(yíng)都有。石油石化這一行業(yè)，市場(chǎng)銷售基本上是放開了，在煉化這一塊基本還是沒有外資、民營(yíng)的。規(guī)定能源投資產(chǎn)權(quán)多元化，就為多元主體進(jìn)入?yún)⑴c公平競(jìng)爭(zhēng)提供了條件。同時(shí)，為了保證國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國計(jì)民生、國家安全的重要領(lǐng)域的控制力，又規(guī)定了能源自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行國有資本控股的產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域?qū)嵭袊�有�?dú)資或國有資本控股的產(chǎn)權(quán)制度。國家控股也不能是越搞越大，最后弄成一家壟斷。必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制�！赌茉捶ā肪鸵�制定一些規(guī)則，包括兼并重組的申報(bào)制度等，來規(guī)范企業(yè)的行為，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　記者：多年來，中國能源行業(yè)長(zhǎng)期處于發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)等部門多頭監(jiān)管的狀態(tài)，而名義上分管能源工作的能源局僅是一個(gè)隸屬于國家發(fā)改委的司局級(jí)單位。因此，社會(huì)上對(duì)成立一個(gè)統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高。在《能源法》正式稿中，對(duì)這個(gè)問題是如何規(guī)定的？

　　葉榮泗：是的，目前我們的能源管理主體比較分散，各部門不協(xié)調(diào)、扯皮的事情時(shí)有發(fā)生，影響到能源管理的效率。企業(yè)、政府都有好多的意見。對(duì)能源管理的問題，《能源法》中有相應(yīng)的制度規(guī)定，國家要按照“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)一致”的原則來加強(qiáng)和規(guī)范能源管理。

　　從主體上來講，要有一個(gè)能源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的能源管理，其他相關(guān)的部門協(xié)同管理。要賦予能源主管部門必要的職權(quán)，要有手段去管理�，F(xiàn)在只是說要有統(tǒng)一的能源主管部門，還不清楚到底是成立新的能源管理部門還是由現(xiàn)在的那個(gè)部門來主管，我想待政府換屆之后就清楚了。

　　要把政策的制定和市場(chǎng)的監(jiān)管適當(dāng)?shù)胤珠_，最后形成的是有政府的主管部門、協(xié)管部門和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性管理、公眾參與能源重大決策的大管理格局。有權(quán)力必須有責(zé)任，有權(quán)利必須要有義務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，原來我們?cè)O(shè)想建立若干重大問題的報(bào)告制度，現(xiàn)在主要體現(xiàn)在人大監(jiān)督和行政層級(jí)監(jiān)督的有關(guān)條款中�！赌茉捶ā窐�(gòu)建了一套全面的監(jiān)督、管理體系。