2006年6月，《國務院辦公廳關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發(fā)〔2006〕47號，以下簡稱《若干意見》）出臺。為便于各地區(qū)、各部門及相關企業(yè)學習理解和貫徹落實《若干意見》，近日中國政府網記者就有關問題采訪了國家發(fā)展改革委負責人。
　　問：《若干意見》出臺的背景是什么？
　　答：近年來，煤礦瓦斯防治工作和煤層氣產業(yè)發(fā)展備受人們關注。我國化石能源資源中，煤炭占90%以上。2005年，我國煤炭分別占能源生產總量的76%和能源消費總量的69%，是世界上第一煤炭生產大國和消費大國。與世界主要產煤國家相比，我國95%以上的煤礦是井工開采，煤炭賦存和生產條件差。國有重點煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井約占一半。煤礦瓦斯成為煤礦安全生產的重大隱患。新中國成立以來，煤礦共發(fā)生22起一次死亡百人以上事故，其中20起為瓦斯（煤塵）事故，事故起數(shù)和死亡人數(shù)，分別占91%、93%。2004年和2005年，河南、陜西、遼寧、黑龍江、河北等地煤礦發(fā)生了5起一次死亡百人以上的瓦斯（煤塵）爆炸事故，給人民生命財產帶來了巨大損失，在國內外造成嚴重影響。
　　煤層氣是一種以吸附狀態(tài)賦存于煤層中的非常規(guī)天然氣，也稱煤礦瓦斯，其主要成份是甲烷。作為一種危險氣體，當甲烷在空氣中的濃度達到5～16%時，遇明火就會爆炸，這是煤礦瓦斯爆炸事故的根源。瓦斯直接排放到大氣中，其溫室效應約為二氧化碳的21倍，對生態(tài)環(huán)境破壞性極強。如果把煤礦瓦斯利用起來，如用于發(fā)電、民用、汽車燃料、化工等領域，就是一種熱值高的潔凈能源和重要原料。
　　我國煤田地質條件復雜。地面鉆井抽采煤層氣技術難度大、單井產量低、生產成本高、投資回收期長。井下抽采瓦斯技術要求高，抽出的瓦斯?jié)舛容^低，管路運輸不安全。由于對煤礦瓦斯抽采利用的認識不到位，資金投入不足，技術研發(fā)重視不夠，瓦斯利用受到制約，如瓦斯發(fā)電上網難，特別需要國家在市場準入、發(fā)電上網、基礎設施等方面加強宏觀調控，給予有力的政策扶持。
　　黨中央、國務院高度重視煤礦瓦斯防治工作和煤層氣產業(yè)發(fā)展。2005年2月23日，國務院常務會議提出了7條措施，并決定由國家發(fā)展改革委會同國家安全生產監(jiān)督管理總局、科技部等12個部門組成煤礦瓦斯防治部際協(xié)調領導小組，在全國煤礦集中開展瓦斯防治工作。為此，國家發(fā)展改革委會同有關部門組織開展了加快煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用的專題調研工作，在征求各方面意見的基礎上，制訂了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》，提出了較為全面的政策措施。在國務院領導同志的高度重視下，《若干意見》正式印發(fā)實施。
　　問：當前煤礦瓦斯抽采利用中還存在哪些困難和問題？
　　答：總體看，我國煤礦瓦斯抽采利用邁入了一個新的發(fā)展階段。井下瓦斯抽采技術已經形成體系，并在高瓦斯礦井全面應用。2005年，全國煤礦抽采瓦斯23億立方米，利用超過10億立方米。陽泉、淮南、水城、盤江、松藻、晉城、撫順等7個礦區(qū)，年抽采瓦斯量超過1億立方米。地面煤層氣開發(fā)通過示范工程建設，已進入商業(yè)化開發(fā)階段。2005年，全國施工煤層氣井328口，超過歷史累計施工井數(shù)（截至2004年施工287口）總和。2005年12月底，淮南煤礦低濃度瓦斯輸送及安全發(fā)電技術通過專家鑒定。但是，我國煤礦瓦斯事故沒有從根本上得到遏制，煤礦安全形勢依然嚴峻，煤層氣產業(yè)化、商業(yè)化水平低。
　　一是煤礦瓦斯抽采難度增大。我國高瓦斯礦井多，尤其在安徽、河南、山西、江西、湖南、貴州、四川、重慶等省市煤炭開發(fā)區(qū)域，煤層瓦斯含量高、壓力大、透氣性差，抽采難度大。2005年全國煤礦瓦斯抽采量占實際涌出量的15%。目前，國有重點煤礦礦井平均開采深度約420米，開采深度超過1000米的有10余處。隨著煤炭開采深度增加，瓦斯壓力和地應力增加，瓦斯抽采難度進一步增大。
　　二是基礎理論研究和技術創(chuàng)新不夠。我國煤礦生產力整體水平較低，煤礦瓦斯抽采利用的技術支撐能力不足，從理論和技術方面都存在許多關鍵性難題，如對煤與瓦斯突出機理還沒有根本認識。一些公益性、前瞻性、共性關鍵技術與裝備的研發(fā)，從人才、基礎設施到資金缺乏必要的支撐，特別是基礎性研究和技術創(chuàng)新與實際差距很大，專業(yè)領域人才出現(xiàn)斷檔。
　　三是缺乏有力的監(jiān)管措施。目前，煤層氣抽采和利用缺乏安全管理規(guī)范、行業(yè)標準和監(jiān)管法規(guī)，影響了煤層氣產業(yè)健康有序發(fā)展。如一些地方煤層氣抽采與煤炭開采不協(xié)調，有的煤層氣開發(fā)企業(yè)“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的煤礦企業(yè)重抽采輕利用，這既不利于調動各方面參與煤層氣開發(fā)利用的積極性，也影響了煤炭產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　四是煤層氣（煤礦瓦斯）利用受制約。在煤層氣開發(fā)區(qū)域，沒有與之相配套的長輸管線，致使開發(fā)與市場脫節(jié)，出現(xiàn)“點天燈”現(xiàn)象。低濃度瓦斯的輸送和利用還沒有標準和規(guī)范，大量低濃度瓦斯只能稀釋后排空。利用煤礦瓦斯發(fā)電入網價格低，發(fā)電企業(yè)無利可圖，限制了礦井瓦斯利用。2005年，全國煤礦瓦斯利用量占抽采量的43%。
　　問：加快煤層氣抽采利用工作有哪些重要意義？
　　答：《若干意見》的出臺是貫徹以人為本、落實科學發(fā)展觀、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要體現(xiàn)，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。加快煤層氣抽采利用工作，對于保護生命、節(jié)約資源、保護環(huán)境，具有重要意義。
　　第一，改善煤礦安全狀況。瓦斯是煤礦安全生產的最大危害，煤礦瓦斯防治是今后一個時期煤礦安全生產的重中之重。先抽后采，是防范瓦斯事故、提高煤礦生產安全保障程度的治本之策。通過開展煤礦瓦斯抽采利用工作，可使高瓦斯礦井處于低瓦斯狀態(tài)下開采，減少瓦斯涌出量，消除瓦斯突出危險。據(jù)晉城礦區(qū)實測，地面一個鉆孔每天抽采瓦斯2500立方米，每年可使0.1平方公里范圍內的噸煤瓦斯含量降低約1立方米。經過7到8年的預抽，噸煤瓦斯含量可降低到10立方米以下，達到相對安全的程度。
　　第二，增加清潔能源供應。我國煤層氣資源豐富，居世界第三位。根據(jù)新一輪資源評價，我國埋深2000米以淺煤層氣地質資源量約36萬億立方米，可采資源量約10萬億立方米。這是一筆寶貴的能源資源。隨著抽采利用技術不斷成熟和扶持政策逐步到位，煤層氣開發(fā)利用將成為前景廣闊的新興能源產業(yè)。煤層氣作為汽車燃料，每立方米煤層氣發(fā)熱量相當于1公升高標號汽油。煤層氣作為居民燃氣、鍋爐和工業(yè)燃料，每立方米煤層氣發(fā)熱量相當于1.3千克標準煤。
　　第三，有利于保護生態(tài)環(huán)境。據(jù)測算，我國煤炭開采、加工、運輸過程中每年釋放瓦斯約150億立方米。如果把煤礦瓦斯利用起來，將會大大減少溫室氣體的排放。利用1000立方米瓦斯，相當于減排約15噸二氧化碳。按年排空150億立方米瓦斯全部利用估算，每年可減少排放二氧化硫76萬噸、煙塵186萬噸，避免了煤炭加工、運輸時產生的揚塵等大氣污染。
　　第四，可以解放煤礦生產力。在高瓦斯礦區(qū)，能否把煤礦瓦斯治理好，對高產高效礦井建設至關重要。通過提前預抽、邊采邊抽和采空區(qū)抽采，馴服住瓦斯這只“老虎”，可以從根本上解放煤礦生產力。如淮南礦區(qū)，10年前年煤炭產量只能維持在1000萬噸左右，大力開展瓦斯抽采利用后，年產量提高到現(xiàn)在的3000萬噸。
　　第五，增加就業(yè)渠道。煤礦企業(yè)和地面煤層氣開發(fā)企業(yè)通過建立健全抽采系統(tǒng)，開展管網輸送，充分利用抽采的瓦斯作為能源和原料，實現(xiàn)產業(yè)化運營，可以帶動道路、管道、鋼鐵、水泥、化工、電力、生活服務等相關產業(yè)發(fā)展，特別是鉆機、瓦斯抽采、瓦斯發(fā)電機組、監(jiān)測監(jiān)控等設備制造業(yè)，能夠有效拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機會，促進區(qū)域經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。
　　問：《若干意見》重點提出了哪些要求和措施？
　　答：《若干意見》明確了堅持先抽后采、治理與利用并舉的指導方針，并提出了16條意見。歸納起來，主要有兩個方面。
　　從約束性措施方面，提出了以下要求：一是國土資源管理部門要依法加強對煤層氣勘查開采活動的監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)行國家關于最低勘探投入量和施工期的基本要求。二是煤層中噸煤瓦斯含量必須降低到規(guī)定標準以下，方可實施煤炭開采。三是堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權重疊問題。凡新設探礦權，必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。四是制訂煤層氣大氣污染物排放的具體標準，限制企業(yè)直接向大氣中排放煤層氣。
　　從鼓勵扶持政策方面，提出了以下措施：一是煤層氣抽采利用項目建設用地，按照國家《劃撥用地目錄》等規(guī)定予以優(yōu)先安排。二是煤礦企業(yè)提取的生產安全費用可用于煤層氣井上井下抽采系統(tǒng)建設。三是煤層氣經處理后，質量達到規(guī)定標準的，可優(yōu)先并入天然氣管網及城市公共供氣管網。四是煤礦企業(yè)利用瓦斯發(fā)電，可自發(fā)自用；多余電量優(yōu)先上網，不參與市場競爭。五是煤層氣售價由供需雙方協(xié)商確定。煤層氣發(fā)電價格由國家價格主管部門確定或執(zhí)行當?shù)鼗痣娒摿驒C組標桿電價。六是對地面直接從事煤層氣勘查開采的企業(yè)，2020年前可按國家有關規(guī)定申請減免探礦權使用費和采礦權使用費。煤層氣抽采利用設備在基準年限基礎上實行加速折舊，折舊資金在企業(yè)成本中列支。財政部正在會同稅務總局、發(fā)展改革委等有關部門制訂稅收優(yōu)惠政策的具體辦法。七是各級政府要積極籌措資金，為煤層氣抽采利用項目提供資金補助或貸款貼息。
　　問：貫徹落實《若干意見》有哪些具體要求？
　　答：當前，關鍵要把各項政策措施盡快落實到位，讓煤炭和煤層氣開發(fā)企業(yè)感受到國家政策實實在在的支持。
　　第一，要加大學習宣傳貫徹《若干意見》的力度。要從貫徹落實科學發(fā)展觀的高度，通過各種新聞媒體、召開專題會、舉辦培訓班等多種形式，提高有關部門和單位、煤礦企業(yè)的認識，努力營造建設煤礦瓦斯防治這一“生命工程”的濃厚氛圍，加快推進煤礦瓦斯抽采和利用工作。
　　第二，要抓緊制訂《若干意見》相關配套政策。財政、稅務部門要盡快出臺瓦斯抽采利用的稅收扶持政策。煤礦安監(jiān)部門要盡快出臺先抽后采的標準。環(huán)保部門要積極研究限制煤礦瓦斯直接排空的標準。有關部門要進一步理順煤層氣管理體制，完善競爭機制，加強煤礦瓦斯災害防治關鍵技術攻關和基礎研究，推廣應用先進適用技術。
　　第三，要結合實際貫徹落實好《若干意見》。各地要積極行動起來，認真分析現(xiàn)狀，緊密結合本地區(qū)實際，制訂針對性強、切實可行的措施，促進煤礦瓦斯治理和利用工作邁上新臺階。要認真學習江西省的做法，把抽采利用煤礦瓦斯與安全、效益一并列為企業(yè)經營者考核指標；安排專項財政資金，鼓勵企業(yè)抽采和利用瓦斯，每立方米各獎勵0.05元。
　　第四，要認真解決煤層氣開發(fā)利用的重大問題。針對一些地區(qū)煤層氣和煤炭礦業(yè)權設置重疊、煤層氣抽采與煤炭開采不協(xié)調的問題，有關地方和部門要認真研究并建立煤炭生產和煤層氣開發(fā)相互協(xié)調、良性互動的機制，充分調動各方面參與煤層氣開發(fā)利用的積極性，促進煤礦瓦斯抽采利用和煤層氣產業(yè)健康發(fā)展。