煤炭是我國經(jīng)濟發(fā)展所倚賴的主要能源之一，而煤炭開采的供不應(yīng)求又是制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。自2003年以來，這一矛盾更為突出。

　　2005年6月30日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，被業(yè)內(nèi)人士稱為煤炭行業(yè)的“新政”和“綱領(lǐng)性文件”。它不僅為今后一段時期緩解煤炭供求矛盾提出了解決思路和具體舉措，也明確提出了煤炭行業(yè)未來發(fā)展的五大方向。

　　煤炭工業(yè)明確五大發(fā)展方向

　　——解讀國務(wù)院《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》

　　○ 鐘合

　　早在今年年初，國家發(fā)改委副秘書長曹玉書就表示，煤炭供求將偏緊，而緩解這一供求矛盾將是經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重點。2004年我國煤炭產(chǎn)量超過19億噸，同比增長了15%。從2001～2004年，我國煤炭產(chǎn)量每年增長2億噸以上，但即便如此，煤炭仍然供不應(yīng)求。

　　發(fā)改委經(jīng)濟運行局副局長朱宏任預(yù)測，在去年全國投產(chǎn)4930萬千瓦裝機容量的基礎(chǔ)上，今年投產(chǎn)的裝機容量還將會在這個數(shù)字上增加。大量電廠的投產(chǎn)，使占煤炭需求一半的電煤需求增大，而冶金、焦化等行業(yè)的用煤需求也在快速增長。但現(xiàn)有各類煤礦基本處于滿負荷、超能力生產(chǎn)狀態(tài)，安全生產(chǎn)的壓力很大，繼續(xù)增產(chǎn)的余地有限。為此，大型煤炭基地建設(shè)、運煤鐵路干線和北方下水港口等煤炭運輸通道改擴建力度以及煤礦安全更新改造項目等，是煤炭行業(yè)需要重點投資支持的領(lǐng)域。

　　這一緩解煤炭供求緊張矛盾的思路，在6月30日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中得到了集中體現(xiàn)。

　　《若干意見》：

　　煤炭行業(yè)綱領(lǐng)性文件

　　我國是以煤炭為主要能源的國家。受能源資源結(jié)構(gòu)的約束，未來一個階段，煤炭仍是我國的主要能源。

　　煤炭工業(yè)既是資源性行業(yè)，又是高危產(chǎn)業(yè)。長期計劃經(jīng)濟體制遺留下來的深層次矛盾與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期中出現(xiàn)的新問題交織在一起，煤炭工業(yè)發(fā)展還存在結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源利用率低、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，煤炭需求的不斷增加，煤礦安全、資源和環(huán)境壓力還將進一步加大。

　　為此，《若干意見》提出煤炭行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標和基本原則，并提出了五大方向共計28條意見。這五大方向是：強化規(guī)劃和管理，完善煤炭資源開發(fā)監(jiān)管體系；加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強煤炭供應(yīng)體系；堅持綜合治理，強化煤礦安全生產(chǎn)保障體系；加強綜合利用與環(huán)境治理，構(gòu)建煤炭循環(huán)經(jīng)濟體系；制訂和完善有關(guān)法律規(guī)章制度，健全煤炭工業(yè)法規(guī)政策調(diào)控體系。

　　中國煤炭工業(yè)協(xié)會認為，《若干意見》是節(jié)約和合理利用資源、改善煤礦安全生產(chǎn)條件、保護和治理礦山環(huán)境、加強宏觀調(diào)控、規(guī)范煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序，促進煤炭工業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供可靠能源保障的重要綱領(lǐng)性文件。

　　四大投資重點

　　煤炭資源勘探、煤炭基地建設(shè)、資源綜合利用、煤礦安全生產(chǎn)等四大領(lǐng)域，成為未來一段時間煤炭行業(yè)政府和企業(yè)投資的重點領(lǐng)域。

　　煤炭資源勘探 資源是煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。原國家計委2002年2月在向國務(wù)院報送的《關(guān)于當(dāng)前煤炭工業(yè)形勢分析和建議的報告》中，就提出了未來煤炭供需可能出現(xiàn)缺口問題和設(shè)立煤炭勘探開發(fā)基金的建議。此次《若干意見》從可持續(xù)發(fā)展的高度，對加強資源規(guī)劃、強化管理，加大資源勘探力度，建立準入和資源戰(zhàn)略儲備制度以及礦業(yè)權(quán)改革保護和合理利用煤炭資源等做出了明確規(guī)定。今后，煤田地質(zhì)勘探企業(yè)勘探開發(fā)方面投入將會逐年增加，而企業(yè)采用先進技術(shù)和裝備、提高勘查質(zhì)量、保障煤炭資源有效供給、也是政府鼓勵的投資方向�！度舾梢庖姟愤�鼓勵企業(yè)自主籌集資金，加強對礦區(qū)周邊和井田深部資源勘查，發(fā)揮本企業(yè)比較優(yōu)勢，到國內(nèi)其他煤炭富集區(qū)開發(fā)煤炭資源，籌劃到國外開發(fā)煤炭資源，獲取新的資源儲備。

　　煤炭基地建設(shè) 按照煤炭發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)布局，那些資源條件好、具有發(fā)展?jié)摿Φ牡V區(qū)，將以國有大型煤炭企業(yè)為依托，通過神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設(shè)，形成穩(wěn)定可靠的商品煤供應(yīng)基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。國家繼續(xù)從中央預(yù)算內(nèi)基建投資或國債資金中安排專項資金，以資本金注入等方式，重點支持大型煤炭基地建設(shè)�！度舾梢庖姟愤�明確要求政策性銀行、國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行積極改進金融服務(wù)，加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度。企業(yè)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和市場準入條件的煤炭開發(fā)建設(shè)，將有望獲得政策性銀行等金融機構(gòu)的切實支持。同時，有條件的煤炭企業(yè)也能夠獲得國家支持進行上市融資，發(fā)行企業(yè)債券，籌集建設(shè)資金，加快建設(shè)和發(fā)展。

　　資源綜合利用 按照《若干意見》的部署，國家發(fā)改委將承擔(dān)制定規(guī)劃、完善政策、組織建設(shè)示范工程等任務(wù)，并給予一定資金支持，推動潔凈煤技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩(wěn)步實施煤炭液化、氣化工程；加快低品位、難采礦的地下氣化等示范工程建設(shè)，帶動以煤炭為基礎(chǔ)的新型能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鼓勵對廢棄物進行資源化利用，無害化處理�！度舾梢庖姟愤�明確，在煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項目申報中，“資源綜合利用方案”將作為企業(yè)核準項目的條件之一。政府將建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制。此舉明確了企業(yè)和政府的治理責(zé)任，加大生態(tài)環(huán)境治理投入，逐步使礦區(qū)環(huán)境治理步入良性循環(huán)。對原中央國有重點煤礦歷史形成的采煤沉陷等環(huán)境治理欠賬，中央將給予必要的資金和政策支持，地方政府和煤炭企業(yè)按規(guī)定安排配套資金。

　　安全生產(chǎn) 《若干意見》提出，政府將通過建立煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，確保企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的足額投入。企業(yè)將按實際需要，增加安全投入，并加強技術(shù)改造，提高瓦斯防治水平，以實現(xiàn)煤礦安全的根本好轉(zhuǎn)。

　　提升煤炭與相關(guān)產(chǎn)業(yè)

　　協(xié)調(diào)發(fā)展能力

　　任何一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開與其上下游產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系和傳遞作用，煤炭產(chǎn)業(yè)也不例外。因此，《若干意見》從自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和與相關(guān)行業(yè)的協(xié)調(diào)兩方面為煤炭工業(yè)量身定制了發(fā)展規(guī)劃。

　　煤炭企業(yè)將采用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)，加快高產(chǎn)高效礦井建設(shè)，提高煤礦裝備現(xiàn)代化、系統(tǒng)自動化、管理信息化水平，推動煤炭科技進步。《若干意見》出臺后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)面臨幾大調(diào)整和改造：完善法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，提高管理水平；通過資產(chǎn)重組，實現(xiàn)中小型煤礦的聯(lián)合和改造；搞好采煤工藝改革和技術(shù)改造，提高機械化和管理水平，實行集約化開發(fā)經(jīng)營。而煤炭機械制造企業(yè)則要按照以市場換技術(shù)、以技術(shù)促發(fā)展的原則，以采煤機械重要基礎(chǔ)部件為重點，借鑒吸收國外先進技術(shù)和經(jīng)驗，加快與國內(nèi)知名制造企業(yè)聯(lián)合，迅速增強重大裝備的開發(fā)能力，提高裝備的可靠性，推進機電一體化，提高自動化水平。煤炭企業(yè)將依托國家重點技術(shù)改造和重大工程項目，為煤炭工業(yè)提供先進和成套的技術(shù)裝備，老煤炭機械制造企業(yè)的調(diào)整和改造步伐也將加快。

　　在提升與相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展能力方面，《若干意見》提出大型煤炭基地建設(shè)要與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。從政策層面，有關(guān)部門將改革鐵路和港口投資體制，企業(yè)法人、非公有資本都可以參股建設(shè)和管理；從投資力度上，國家將抓緊建設(shè)和改造山西、陜西、內(nèi)蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解交通運輸對煤炭供給的制約。按照政府引導(dǎo)和企業(yè)自愿的原則，鼓勵企業(yè)煤電一體化發(fā)展和大型坑口電站建設(shè)，以緩解煤炭運輸壓力。在政府鼓勵下，大型煤炭企業(yè)將加強與冶金、化工、建材、交通運輸企業(yè)的聯(lián)營與合作。在火力發(fā)電、煤焦化工、建材等產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局上，國家將優(yōu)先安排依托煤炭礦區(qū)的項目，促進能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和煤炭產(chǎn)業(yè)與下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　大型企業(yè)集團：

　　煤炭供應(yīng)主渠道

　　2002年全國500萬噸以上煤炭企業(yè)市場占有率44%；前四家最大的煤炭企業(yè)，市場占有率不到14%。小煤礦濫采亂挖，事故頻發(fā)，產(chǎn)量規(guī)模受經(jīng)濟環(huán)境影響大。加之，前幾年新井建設(shè)規(guī)模減少，煤炭長期供應(yīng)安全受到威脅。

　　由于目前煤炭產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營方式單一的格局未根本改變，企業(yè)小而散，產(chǎn)業(yè)集中度低，煤炭安全供應(yīng)保障程度差，整體技術(shù)裝備總體水平低。國有煤礦主要關(guān)鍵設(shè)備新度系數(shù)不到30%。小煤礦基本沿用原始落后的采煤方法。受資源分布、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡和運輸瓶頸的影響，東北和西南地區(qū)煤炭企業(yè)經(jīng)濟效益低，一些資源枯竭或萎縮的煤礦經(jīng)營困難，城市轉(zhuǎn)型和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)難度大。

　　在需求不斷增加的情況下，煤炭供給能力難以為繼無疑是雪上加霜。而構(gòu)建大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團，使之成為未來煤炭供應(yīng)的主渠道，是保障煤炭可持續(xù)性供應(yīng)能力的主要舉措。

　　因此，在整合煤炭開采能力方面，《若干意見》提出了“發(fā)展與淘汰并舉”的思路，即：一方面加快現(xiàn)代化大型煤炭基地建設(shè)，培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團，促進中小型煤礦重組聯(lián)合改造，另一方面繼續(xù)依法關(guān)閉布局不合理、不具備安全生產(chǎn)條件、浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境的小煤礦。

　　在市場機制作用下，中小型煤礦的整頓、改造步伐將隨著《若干意見》的實施逐步加快，煤炭資源將進一步整合，實行集約化開發(fā)經(jīng)營。大型煤炭企業(yè)兼并改造中小型煤礦也將是政府所鼓勵的，而資源儲量可靠的中小型煤礦也將通過資產(chǎn)重組實行聯(lián)合改造。

　　現(xiàn)有的大型煤炭企業(yè)集團可以打破地域、行業(yè)和所有制界限，培育和發(fā)展成為若干個億噸級大型煤炭骨干企業(yè)和企業(yè)集團，并成為優(yōu)化煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)大型煤炭基地、平衡國內(nèi)煤炭市場供需關(guān)系和“走出去”開發(fā)國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。但在鼓勵企業(yè)并購的同時，國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)的資源開發(fā)仍將由國有資本控股。

　　配套法規(guī)陸續(xù)出臺

　　目前，有關(guān)部門正著手修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，完善《若干意見》的配套法規(guī)，建立健全煤炭法規(guī)體系，其中包括：

　　制定和完善煤炭產(chǎn)業(yè)政策、辦礦審核制度、煤炭行業(yè)準入標準；

　　制訂嚴格的煤炭資源消耗、污染物排放等標準，促進新技術(shù)、新工藝、新材料的應(yīng)用，推動煤炭產(chǎn)業(yè)升級；

　　建立健全煤炭企業(yè)內(nèi)部技術(shù)管理規(guī)章制度；

　　研究建立煤炭產(chǎn)業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度，籌集資金專項用于發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)；

　　完善煤炭成本核算制度；

　　改革煤礦工作制度；

　　制定有利于節(jié)約用煤的經(jīng)濟政策、技術(shù)標準和法規(guī)；

　　在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政轉(zhuǎn)移支付等方面制定相關(guān)扶持政策，促進礦業(yè)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展，支持資源枯竭礦區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等。

　　尤其值得一提的是，《若干意見》要求按照1998年國務(wù)院關(guān)于改革國有重點煤礦管理體制的規(guī)定，原中央財政對國有重點煤礦增值稅定額返還和所得稅返還政策將得以落實，對已公布取消的各類基金和收費項目的清理、整頓措施也將落實，企業(yè)稅負因此減輕。

　　良好的市場秩序是煤炭工業(yè)發(fā)展的重要外部條件。在這方面，《若干意見》出臺后，國家將運用經(jīng)濟手段以及出臺一些必要的行政法規(guī)，以深化煤炭流通體制改革，改革電煤價格形成機制，合理調(diào)整煤炭企業(yè)與用煤企業(yè)的利益關(guān)系。

來源：中國投資