今年2月23日，國務(wù)院決定將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，由副部級(jí)提升為正部級(jí)。在業(yè)界看來，升格安監(jiān)局，是中央政府加強(qiáng)安全監(jiān)察的一個(gè)信號(hào)，有利于監(jiān)管部門逐步擺脫“弱勢”地位，減輕安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)受制于地方政府的程度，同時(shí)，國有大型煤礦因其行政級(jí)別而無視安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也會(huì)有所顧慮。因而，此舉給予了社會(huì)各界對于煤礦安全工作巨大的想象空間。但是在知識(shí)界，不少學(xué)者對此有不同看法，升格雖有可取之處，但是體制不改而只是升格，焉能遏制礦難？
    今年上半年，國家煤礦安全監(jiān)察局公布的各類傷亡事故情況，全國煤礦企業(yè)發(fā)生特別重大事故4起，死亡366人，同比增加1起、260人；發(fā)生特大事故20起，死亡338人，同比增加5起、116人。
    一方面是監(jiān)管不斷加強(qiáng)，一方面是監(jiān)管頻頻失靈，問題出在哪里？正如近年來每次災(zāi)難后都被重復(fù)的論點(diǎn)，事故頻發(fā)的根源在于體制，尤其在安全監(jiān)管體制。

“國軍”與“地方軍”

    我國煤礦安全監(jiān)管體制采取的是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管模式。在目前的煤礦安全監(jiān)管體制下，除負(fù)責(zé)履行國家監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)（由中央垂直管理，因而被地方戲稱為“國軍”）外，省、市、縣各級(jí)煤炭行業(yè)管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門（被地方籠統(tǒng)稱為“地方軍”）也對煤礦安全管理負(fù)有職責(zé)。
    從制度設(shè)計(jì)層面來講，制定此政策的初衷是在煤礦安全生產(chǎn)及管理已經(jīng)下放到地方的各礦務(wù)局負(fù)責(zé)的條件下，安全監(jiān)察由國家垂直設(shè)立的煤監(jiān)局負(fù)責(zé)，這樣，“國軍”與“地方軍”可以相互制約，相互協(xié)調(diào)，共同抓好安全生產(chǎn)。誠如有些地方干部感言，中國的事，最怕的就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就意味著可以不聽，就意味著扯皮。想法是好的，結(jié)果卻是事與愿違，在實(shí)際執(zhí)行過程中就成了多頭管理、政出多門，乃至于意見分歧到無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地步。
    例如在職能劃分上，在“國軍”與“地方軍”之間留下了大量空白，管理煤礦生產(chǎn)的不管安全，管理煤礦安全的不管生產(chǎn)，相互脫節(jié)，誰都管，但是誰都管不好。有些事，大家搶著做，比如培訓(xùn)工作，煤礦安全監(jiān)察局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和煤炭局都設(shè)立了自己的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)果是多頭培訓(xùn)，重復(fù)培訓(xùn)，混亂不堪。有些事，比如日常監(jiān)管，由于各種原因，馬虎草率，走過場，以發(fā)證代替監(jiān)管，以罰款代替監(jiān)管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。
    今年3月18日重慶市奉節(jié)縣蘇龍寺煤礦瓦斯爆炸，5月19日河北省承德市暖兒河煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，６月８日湖南婁底冷水江市資江煤礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，這三起事故都是礦主拒不執(zhí)行停產(chǎn)整頓通知而釀成的慘禍，監(jiān)管和執(zhí)法到哪里去了？跟蹤檢查到哪里去了？分析今年以來的20起小煤礦發(fā)生的特大以上事故，安全監(jiān)管中的瀆職犯罪、權(quán)錢交易表現(xiàn)非常突出。種種跡象，可以說1999年12月30日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》中提到的精簡、統(tǒng)一、效能的指導(dǎo)思想在實(shí)踐中基本落空。

關(guān)口不能前移

    根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國辦發(fā)【2004】79號(hào)），煤礦安全監(jiān)察局集煤礦安全監(jiān)察和管理、事故調(diào)查與批復(fù)權(quán)于一身，同時(shí)還負(fù)責(zé)煤礦企業(yè)安全設(shè)施的竣工驗(yàn)收，安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)，安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的評比等，已經(jīng)成為了事實(shí)上的煤炭行業(yè)主管部門。
    但是由于監(jiān)察力量不足，安全監(jiān)察“以預(yù)防為主，及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故隱患，引起警覺，從而糾正影響安全的違法違規(guī)行為，促進(jìn)管理”目的根本無法達(dá)到，形同虛設(shè)。
    按照國務(wù)院批準(zhǔn)的煤礦安全監(jiān)察局編制，全國總共才2800人，各辦事處（分局）一般為20人左右，業(yè)務(wù)量較大的也才可核定為30人左右。去掉必要的內(nèi)勤人員，每名煤礦安全監(jiān)察員所面對的煤礦數(shù)量可能會(huì)達(dá)到上百家。以鄭州為例，鄭州煤礦安全監(jiān)察分局編制30人，下轄鄭煤集團(tuán)所屬的省屬礦井8對，地方國有煤礦19處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦472處，共計(jì)約500處，并且還要承當(dāng)安全評估，特種工種培訓(xùn)以及事故調(diào)查等繁重的行業(yè)管理任務(wù)，除去法定節(jié)假日、休假日、病事假日，每個(gè)礦井每月接受執(zhí)法檢查的時(shí)間只能以小時(shí)甚至分鐘計(jì)（在新疆、甘肅等邊遠(yuǎn)省份，煤礦與煤礦之間相距上千公里，這種情況表現(xiàn)得更加突出）。這就使得大量煤礦不會(huì)接受真正的日常檢查，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能根據(jù)下面報(bào)上來的書面材料進(jìn)行所謂的安全管理，結(jié)果往往是哪里出了事故它就出現(xiàn)在哪里，監(jiān)管機(jī)構(gòu)儼然只有處理善后的使命，與當(dāng)初制度設(shè)計(jì)“關(guān)口”前移的初衷背道而馳。

監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)

    2005年國家安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室《關(guān)于落實(shí)地方煤礦安全監(jiān)管工作的通知》規(guī)定，地方政府要嚴(yán)格履行煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)是日常性的安全監(jiān)管。本著誰主管，誰負(fù)責(zé)的原則，由哪一級(jí)政府主管的煤礦，就由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)煤礦安全，煤礦安全出了問題就追究哪一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
    由于煤礦安全監(jiān)管責(zé)任重大，一些省市相關(guān)職能機(jī)構(gòu)或部門相互推脫，不愿意承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管工作。目前全國有1/3以上的�。▍^(qū)、市）沒有明確承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)。這種情況表現(xiàn)最為突出的是在縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)中，煤礦安全監(jiān)管工作基本處于空白狀態(tài)。由于責(zé)任重大，一些地方只能硬性指派排名末位的副市（縣）長負(fù)責(zé)煤礦的安全工作。
    與煤礦安全監(jiān)管責(zé)任大，協(xié)調(diào)工作難度大相背離的還有就是現(xiàn)有安全監(jiān)管部門、煤炭管理機(jī)構(gòu)規(guī)格低，人員少，缺乏權(quán)威性和技術(shù)力量。在已明確煤礦安全監(jiān)管部門的20個(gè)省（區(qū)、市）中，有15個(gè)省（區(qū)、市）負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)的只是煤炭局或安監(jiān)局內(nèi)設(shè)的一個(gè)處室，一般在3－7人左右，全國現(xiàn)有省級(jí)安全監(jiān)管人員僅100多人，力量薄弱，監(jiān)管責(zé)任難以到位。

期待體制變革

    今年1月17日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局梁嘉琨副局長在新聞發(fā)布會(huì)上表示，2005年將消滅死亡百人以上煤礦事故。這一表態(tài)后不久，遼寧阜新礦業(yè)集團(tuán)孫家灣煤礦發(fā)生了中國最近40年來死亡人數(shù)最多的煤礦事故，因此可見，無論是決心還是計(jì)劃，都不能成為防止事故發(fā)生的保證。由今年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，沒有體制變革的機(jī)構(gòu)改革，效果也是差強(qiáng)人意的。
    從根本上說，煤礦安全是管理出來的，而不是監(jiān)察出來的。依筆者管見，下一步安監(jiān)體制改革的核心不是進(jìn)一步加重“國家監(jiān)察”的責(zé)任，而是要以法治為核心，以理順工作機(jī)制為突破口，重點(diǎn)是解決“國家監(jiān)察”與“地方監(jiān)管”責(zé)權(quán)倒掛問題，合理劃分職責(zé)和權(quán)利。
    就我國安全問題來說，最缺乏的不是法制，而是法治。廣義而言，我國涉及安全法規(guī)的中央級(jí)法律法規(guī)就有74個(gè)之多，目前關(guān)鍵是落實(shí)問題。最近的一系列礦難表明，有些法規(guī)幾近一紙空文，企業(yè)撕毀監(jiān)管部門的封礦封條強(qiáng)行開采的事不時(shí)有之，在安全監(jiān)管中重復(fù)設(shè)置行政許可，越權(quán)自行設(shè)置行政許可的事也不同程度的存在。
    正如上文所指，“國家監(jiān)察”的權(quán)利是很大的。自國家煤炭工業(yè)局撤銷后，這幾年煤礦安全監(jiān)察局對煤礦既監(jiān)察又管理，已經(jīng)是事實(shí)上的行業(yè)管理部門了，理應(yīng)對煤礦事故的發(fā)生特別是煤礦安全監(jiān)察中的瀆職行為負(fù)有重要責(zé)任。但是由于煤礦安全監(jiān)察部門自己負(fù)責(zé)煤礦事故調(diào)查，更重要的是自己調(diào)查自己批復(fù)，不受任何部門和各級(jí)政府的監(jiān)督，這就造成了“國家監(jiān)察”只有權(quán)利沒有責(zé)任的現(xiàn)實(shí)。這幾年，由于責(zé)任追究制度的實(shí)施，全國處理了一批煤炭局長，縣長、市長直至省長，可見地方煤礦安全監(jiān)管的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)高的，地方對煤礦安全監(jiān)管積極性不高，甚至避之不及也就可以理解了。
    實(shí)踐說明，離開了地方政府積極參與的煤礦安全監(jiān)管根本就是無源之水，無本之木。在這個(gè)意義上說，國家煤礦安全監(jiān)管體制變革應(yīng)以此作為起點(diǎn)。

                          (文章來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào))