“吃陽間飯，干陰間活�！边@是在煤礦井下工人中很流行的一句話。2003年5月13日，對于遇難的安徽淮北礦業(yè)集團(tuán)蘆嶺煤礦的86名礦工來說，更讓他們以自己的身軀體會到了“煤礦事故猛于虎”的真實(shí)含義。

這又是一場“人禍”帶來的災(zāi)難！正在蘆嶺煤礦調(diào)查事故原因的事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長王顯政表示，如果防范措施到位，這次特大瓦斯爆炸事故是可以避免的。

而讓王顯政感到更加震驚的是，接二連三地從全國各地傳來的各種原因造成的礦難：根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對外公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從蘆嶺礦難發(fā)生的5月13日16時(shí)07分到5月25日16時(shí)15分，不到半個月的時(shí)間里，全國發(fā)生的大大小小的礦難多達(dá)62起，其中特大事故5起；而從5月1日18時(shí)30分到5月25日16時(shí)15分，全國各地發(fā)生的礦難數(shù)量累積達(dá)到了133起。

時(shí)間倒推：國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，整個2002年工礦企業(yè)共發(fā)生傷亡事故11402起，死亡12554人，其中各種礦山企業(yè)共發(fā)生死亡事故4395起，死亡7592人。

“《安全生產(chǎn)法》以及整個安全生產(chǎn)監(jiān)察體系正受到嚴(yán)重的威脅和考驗(yàn)！”華東政法學(xué)院知名教授董保華在接受本報(bào)記者采訪時(shí)非�？隙ǖ卣f，安全生產(chǎn)要加速全面納入法制化！頻繁的礦難已經(jīng)說明了問題。

8次整改意見未能擋住蘆嶺礦難

蘆嶺煤礦顯著的地位使發(fā)生在其身上的礦難格外引人注意。這是一座一直被國家有關(guān)部門明令列入重點(diǎn)安全監(jiān)控范圍的國有大型礦山。但事故偏偏在這里發(fā)生了。

“當(dāng)天(5月13日)下午，有人非常緊張地跑過來對我說，‘廠長，蘆嶺煤礦出事了！’我心里就一凜，趕緊跑了過去�！�5月26日晚23時(shí)45分，剛從淮北礦業(yè)局里開會回來的皖北礦業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理宋從恕疲倦而又懊悔地在電話中告訴本報(bào)記者。

更讓宋從恕揪心的是那86具在蘆嶺礦難中扒出來的血肉模糊的尸體�！叭硕妓懒�，我還有什么話說呢？”宋沉默良久說，“在這次礦難中，我也有不可推卸的責(zé)任�！�

5月16日，宋從恕在向安徽蘆嶺煤礦事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)時(shí)，分析了事故發(fā)生的三個原因：一、安全第一的思想不牢，盲目樂觀，麻痹大意，抓安全時(shí)緊時(shí)松，缺乏一貫性和持久性；二、今年以來，煤炭市場看好，該礦的煤質(zhì)好、售價(jià)高，市場供不應(yīng)求，不能很好處理安全與生產(chǎn)、效益、穩(wěn)定的關(guān)系，甚至受利益驅(qū)動，單純依靠增產(chǎn)降低成本，增加效益；三、安全責(zé)任制落實(shí)不力，對安全事故責(zé)任追究不嚴(yán)。

王顯政則說，蘆嶺煤礦的特大瓦斯爆炸事故，是一起由于瓦斯治理措施不落實(shí)、現(xiàn)場管理不嚴(yán)、違規(guī)操作而導(dǎo)致的重大責(zé)任事故。

知情人士透露，蘆嶺礦2002年4月曾發(fā)生過瓦斯爆炸事故，死亡13人。安徽省煤礦安全監(jiān)察辦事處進(jìn)行安全檢查時(shí)，曾8次對該礦提出整改意見，明確指出瓦斯監(jiān)測系統(tǒng)缺備用電源，但該礦并未認(rèn)真對待。另外，該礦采區(qū)通風(fēng)系統(tǒng)布局和設(shè)計(jì)等不盡合理。現(xiàn)代化礦井一般一礦只設(shè)一至兩個工作面，而蘆嶺礦有5個采區(qū)7個工作面，用人兩倍于其他礦井，給安全帶來隱患。此外，該礦瓦斯監(jiān)測系統(tǒng)沒有真正起到警示作用，說明該礦安全設(shè)施不完善。

王顯政強(qiáng)調(diào)，特大瓦斯爆炸事故充分暴露出蘆嶺礦在瓦斯管理上的漏洞。該礦沒有認(rèn)真吸取去年發(fā)生特大瓦斯突發(fā)事故的教訓(xùn)，特別是在采區(qū)接替緊張的情況下，未按采掘部署的有關(guān)要求施工，沿空送巷時(shí)沒有采取嚴(yán)密的防止瓦斯涌出的措施，致使采空區(qū)來壓后瓦斯突然涌出，加之現(xiàn)場違規(guī)操作，帶電作業(yè)，釀成這起特大瓦斯爆炸事故。

“這是我國今年以來死亡人數(shù)最多、性質(zhì)嚴(yán)重、損失巨大的惡性安全事故�！蓖躏@政說。

《安全生產(chǎn)法》遭遇地方“頑強(qiáng)”抵抗幾乎每一起小煤窯事故的背后都隱含著地方官員的腐敗問題

2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，并于同年11月1日正式生效實(shí)施。張廣泉認(rèn)為，這部法律的出臺標(biāo)志著安全生產(chǎn)被全面納入法制化。

《安全生產(chǎn)法》在總則中明確規(guī)定，安全生產(chǎn)要堅(jiān)持安全第一，預(yù)防為主。執(zhí)行這一指導(dǎo)方針的目的是從根本上防止和減少安全事故的發(fā)生，保障人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正做到在生產(chǎn)與安全發(fā)生矛盾時(shí)，生產(chǎn)必須服從安全；在效益與安全發(fā)生矛盾時(shí)，效益必須服從安全。

然而，張廣泉在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這部法律在實(shí)施過程中，卻遭受到許多煤礦企業(yè)特別是小煤窯主的“頑強(qiáng)”抵抗，一些小煤礦主為了追求利益，要錢不要命，公然置《安全生產(chǎn)法》于不顧，違法抗法生產(chǎn)，導(dǎo)致重大事故頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，在社會上引起極壞的影響。

張廣泉在剖析了小煤窯事故頻發(fā)的原因后震驚地發(fā)現(xiàn)，許多起事故都是在煤礦安全監(jiān)察部門下達(dá)執(zhí)法文書后，小煤礦主抗法生產(chǎn)導(dǎo)致的。在2002年小煤礦發(fā)生的39起特大事故中，有19起是小煤礦主違法抗法后發(fā)生的，“今年小煤礦發(fā)生的十多起重特大事故，也都是違法生產(chǎn)‘惹的禍’�！�

更讓張廣泉激憤的是，幾乎每一起小煤窯事故的背后，都隱含著地方官員的腐敗問題�！凹�(xì)究便不難發(fā)現(xiàn)，維護(hù)這‘腐敗’的正是一張無形的網(wǎng)。在這張網(wǎng)里，小煤窯主、大大小小的地方官員，為了維護(hù)共同的利益，或犧牲礦工的合法權(quán)益，減少安全生產(chǎn)投入，或在事故發(fā)生后，訂立攻守同盟，給正常的安全監(jiān)察和事故調(diào)查制造種種迷霧�！�

2003年3月22日，山西省呂梁地區(qū)孝義市驛馬鄉(xiāng)孟南莊煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，72個鮮活的生命永遠(yuǎn)告別了人世。孟南莊煤礦發(fā)生礦難，正值呂梁地區(qū)對煤礦進(jìn)行停產(chǎn)整頓期間，這個證照過期、違規(guī)出煤的小煤礦，全不把一次又一次的停產(chǎn)整頓禁令和貼上的封條、鎖上的鎖鏈放在眼里。正如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長王顯政痛斥礦難背后的腐敗時(shí)說，監(jiān)察執(zhí)法工作已經(jīng)到位，關(guān)鍵是沒有得到很好執(zhí)行。業(yè)主很有“背景”。

礦難背后的“新聞”也發(fā)生在年初的甘肅小南溝煤礦事故發(fā)生后，這個礦2002年先后接到煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門停產(chǎn)指令13份，但是任憑“你發(fā)你的通知，我照樣干我的活”，兩不相干。違法煤礦“正常”生產(chǎn)，直到礦難發(fā)生。

“保護(hù)傘”不倒礦難難了

張廣泉分析，煤礦安全生產(chǎn)中腐敗滋生的原因，主要有以下幾方面：

一是認(rèn)識偏差導(dǎo)致腐敗。貴州畢節(jié)地區(qū)曾有一個文件，允許干部入股辦企業(yè)，而在這一政策的指導(dǎo)下，許多干部把資金投向了小煤窯。在這種情況下，小煤窯自然難以關(guān)閉。很多小煤窯因?yàn)橛小邦I(lǐng)導(dǎo)”當(dāng)靠山，就有恃無恐，風(fēng)聲緊時(shí)就關(guān)一段時(shí)間，風(fēng)聲一過就又開張。許多地方官員睜一只眼閉一只眼，或明抓暗不抓。有了小煤窯，他們可以以權(quán)謀私，搞權(quán)錢交易。

二是產(chǎn)權(quán)分離所致。許多小煤礦由國有或集體經(jīng)營性質(zhì)轉(zhuǎn)向民營性質(zhì)后，企業(yè)法人的成分發(fā)生了根本性變化，多數(shù)為有經(jīng)濟(jì)實(shí)力者。這些人為了尋求地方保護(hù)，千方百計(jì)拉攏地方實(shí)權(quán)派人物，或入暗股，或入“權(quán)力股”，爭取得到實(shí)權(quán)派人物的暗中支持。

三是在生產(chǎn)前和生產(chǎn)過程中，一些權(quán)力機(jī)關(guān)的官員、地方有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，有權(quán)力控制生產(chǎn)過程。他們希望在工程、生產(chǎn)的過程中，通過控制得到利益回報(bào)，小煤礦主為了謀求保護(hù)，主動或被動地迎合他們。這種交易的結(jié)果是，官員反過來會替小煤礦主說話，該管的不管、該停的不停，不夠條件的也可以生產(chǎn)。小煤礦主知道出現(xiàn)問題會有人幫助隱瞞，甚至采取大事化小的辦法。這也從一個側(cè)面反映了政府在參與小煤礦生產(chǎn)經(jīng)營過程中權(quán)力太多。

“保護(hù)傘不倒，小煤礦難倒�！睆垙V泉說，正是由于這種原因，導(dǎo)致對小煤礦事故的懲罰力度不夠，以致爆炸悲劇一再重演。

經(jīng)過近些年的停產(chǎn)整頓、復(fù)產(chǎn)驗(yàn)收，大凡取得“四證”的煤礦，其安全生產(chǎn)條件應(yīng)該較以前有了一定的提高，其事故發(fā)生率應(yīng)大為降低。但當(dāng)記者隨意打開一個網(wǎng)站，對“煤礦事故”一詞搜索時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)，今年以來發(fā)生事故的非公有小煤礦中，卻大部分為取得“四證”的合法礦井。比如，今年在山西呂梁地區(qū)發(fā)生的多起事故，皆為“四證齊全”的合法礦井。如此眾多的“四證”齊全礦井，接連發(fā)生事故，不能不讓人懷疑：“四證”的發(fā)放有沒有水份？這些有證礦井，真的有證嗎？

張廣泉在河北省蔚縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)，還了解到當(dāng)?shù)孛旱V中普遍存在這樣一種現(xiàn)象，即易名換姓者越來越多。以2002年一被淹小窯為例，事故發(fā)生時(shí)，黑金山煤礦的礦主名叫辛銀錫，而該礦原是蔚縣南部山區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)中心的集體礦，1995年領(lǐng)的采礦許可證，幾次易主才到了辛銀錫名下；大樹澗煤窯的礦主名叫李茂財(cái)，原來也是集體煤礦，后來轉(zhuǎn)給了國有下花園煤礦，下花園煤礦又轉(zhuǎn)給了一個私人老板……而李茂財(cái)本人則至少是該礦的第四任老板。

小煤窯為何易名？一是轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，把原來屬于集體的變相承包或是賣給了私人；二是因種種原因，原來的小煤窯關(guān)閉，用同一個采礦許可證在鄰地開新窯；三是為逃避有關(guān)部門的檢查，隨意更換礦名。更加讓人驚奇的是，去年底，從太原傳出這樣一則新聞，警方拘捕了一個制造、販賣假采礦許可證的犯罪團(tuán)伙，只要花上幾千元甚至幾百元，非法窯主就可輕易“拿到”所謂煤炭開采的有效證件。

記者調(diào)查得知，一些小煤礦主用錢買到煤礦經(jīng)營權(quán)之后，又將其轉(zhuǎn)包出去，新的承包者又將其轉(zhuǎn)包出去，每層轉(zhuǎn)包者在轉(zhuǎn)包過程中盤剝，如同剝蔥一樣，越剝越細(xì)，到最底層承包者，噸煤利潤已所剩無幾。煤礦層層轉(zhuǎn)包還導(dǎo)致了安全責(zé)任懸空。煤礦發(fā)生了小事故，由最底層的承包者來負(fù)擔(dān)，發(fā)生了大事故，礦主一逃了之，把包袱甩給了地方政府。由于一味向“錢”看，小煤礦根本談不上安全生產(chǎn)管理機(jī)制、管理理念、管理組織形式，安全工作更處于失控狀態(tài)和“青黃不接”時(shí)期。這種情況下，不發(fā)生事故是偶然的，發(fā)生事故是必然的。

“小煤礦是‘能人’礦，每個承包的小煤礦背后幾乎都有‘保護(hù)傘’”。一位長期從事煤礦安全管理的人士對記者說由于“保護(hù)傘”的存在，使得對事故責(zé)任追究的懲罰力度不夠；由于懲罰力度不夠，使非法生產(chǎn)的小煤礦主產(chǎn)生了更強(qiáng)烈的僥幸心理，并導(dǎo)致悲劇一再重演。只有推倒非法小煤礦背后的“保護(hù)傘”，才能解決小煤礦屢關(guān)不停的問題。

山西煤炭局的一位官員卻在電話中這樣告訴記者：如果要全按照“文件”執(zhí)行，煤礦關(guān)完了，咱這么多人的煤炭局去喝西北風(fēng)？另外，對于一個產(chǎn)煤大市來說，財(cái)政收入也占相當(dāng)大一塊，地方上也不想關(guān)閉�，F(xiàn)在銷售形勢好，煤價(jià)好不容易從四五十元上漲到一百四五十元，人家礦主投入幾十萬元，甚至上百萬元挖個井，剛見效益就給封了，也不現(xiàn)實(shí)……

瞞報(bào)和私了給你248讓你“來世發(fā)”

按理說，事故發(fā)生后，礦方應(yīng)迅速組織搶救并上報(bào)，但許多小煤窯主卻想方設(shè)法消滅痕跡，欺上瞞下。與此同時(shí)，一些嗜財(cái)如命的人也在助紂為虐。

據(jù)國家有關(guān)部門透露，湖南省耒陽市境內(nèi)小煤窯2001年共發(fā)生死亡事故42起、死亡71人，而當(dāng)?shù)厝�年上�?bào)到省里的事故卻只有死亡事故2起、死亡10人。瞞報(bào)現(xiàn)象在其他一些產(chǎn)煤縣市也較為普遍。從1998年至2002年5月，山西省河津市共發(fā)生14起煤礦事故，死亡95人，其中有7起被瞞報(bào)，瞞報(bào)死亡人數(shù)84人。經(jīng)運(yùn)城市公安局初步調(diào)查，這14起煤礦事故中，有瓦斯爆炸、冒頂、放炮、墜罐、物體打擊等類型，其中1998年發(fā)生4起，死亡5人；1999年發(fā)生2起，死亡5人；2000年發(fā)生7起，死亡64人；2002年5月4日富源煤礦發(fā)生特大透水事故，死亡21人。這些事故中，有5起28人死亡被瞞報(bào)；隱瞞重大情節(jié)的有兩起，56人死亡瞞報(bào)。

據(jù)記者了解，地方瞞報(bào)安全事故的原因多為逃避上級政府監(jiān)管和法律責(zé)任。

一方面，地方煤管部門顧忌“政治影響”，不敢報(bào)。在現(xiàn)行管理體制下，絕大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)、市縣對安全生產(chǎn)的量化要求就是，層層下達(dá)安全指標(biāo)，即工傷死亡人數(shù)控制線。如呂梁地區(qū)中陽縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦出事之前，礦長早被告知，全縣若再死一人就超指標(biāo)，全縣所有煤礦就都得停產(chǎn)，礦長當(dāng)然覺得“責(zé)任重大”。心領(lǐng)神會之余，出了事就不上報(bào)。還有的縣市主管部門為了不超指標(biāo)，竟然與礦主聯(lián)手謀劃瞞報(bào)，制造假現(xiàn)場。

另一方面，礦主承擔(dān)事故處理費(fèi)用高，不愿上報(bào)。事故發(fā)生后，小煤礦要停產(chǎn)，業(yè)主要接受上級主管部門的經(jīng)濟(jì)處罰，要做死亡礦工的善后處理，支付亡屬撫恤費(fèi)用。以呂梁這個貧困地區(qū)為例，每死一人，上報(bào)處理后，約需支付各種費(fèi)用5萬元左右；而瞞報(bào)事故，僅需付亡者家屬一筆撫恤金，三兩萬元甚至萬把元即可“打發(fā)”。發(fā)生死亡事故后，窯主往往采取付撫恤金跟死者家屬“私了”的方式平息事端，金額從1.5萬元至2萬余元不等，多的可達(dá)2.48萬元，諧音“來世發(fā)”。

記者在采訪中還了解到了一個更讓人揪心的事：在晉陜黃河大峽谷陜西一側(cè)的韓城市，竟有一個地下的“事故善后處理中心”，人命關(guān)天的大事在這里以金錢交換的方式“軟著陸”了。心比炭黑的小窯主們總想在法律的天網(wǎng)上測一測自己的運(yùn)氣。那么，山西小煤窯的老板，緣何要跨河越省到百里之遙的陜西韓城營建這個“事故善后處理中心”？答案只有一個：逃避打擊，牟取暴利。有了這個“中心”，礦主可以少付賠償，逃避法律的制裁；政府部門可以免擔(dān)事故的責(zé)任。死一兩個人隱瞞成功了，死十個二十個又何妨？隱瞞事故的“善后處理中心”的存在，反映了一些地方安全事故的頻繁，暴露出一些基層政府和執(zhí)法部門管理上的嚴(yán)重失職。

事故頻繁考驗(yàn)安全生產(chǎn)體系

張廣泉認(rèn)為，受各種因素的制約，使得對事故主要責(zé)任人的懲罰力度不夠，導(dǎo)致一些企業(yè)主產(chǎn)生了更為強(qiáng)烈的僥幸心理，從而導(dǎo)致悲劇一再重演。如有的小煤礦發(fā)生重大事故后，責(zé)任人往往只受到“判二緩三”(即判處兩年徒刑，緩期三年)等“虛刑”的懲處�！爸挥幸婪◤目鞂κ鹿蕵I(yè)主懲罰，才能解決安全生產(chǎn)事故的根本問題�！�

許多被采訪者對記者反映，安全責(zé)任落實(shí)、追究不力是“誘導(dǎo)”一些企業(yè)主抗拒執(zhí)法、導(dǎo)致事故頻發(fā)的重要原因。時(shí)下，根據(jù)有關(guān)法律條款規(guī)定，發(fā)生重大事故后，將“嚴(yán)格”追究相關(guān)人的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的還要移交司法機(jī)關(guān)，可在現(xiàn)實(shí)生活中，很少有按照該規(guī)定去嚴(yán)格追究的，許多造成重大人員傷亡事故的小煤窯主，根據(jù)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的事故處理建議，在“移交”司法機(jī)關(guān)后，便沒了下文。這嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性，既助長了非法企業(yè)主的囂張氣焰，也助長了一些暗箱操作官員的腐敗行為。

一直身兼多家大型國外跨國公司法律顧問的董保華明顯感覺到，我國為數(shù)不少的企業(yè)出于各種考慮，在安全生產(chǎn)上的意識還極其淡薄。“安全生產(chǎn)并不僅僅是法律問題，更多的是企業(yè)經(jīng)營者的意識問題，比如缺乏安全生產(chǎn)意識而出現(xiàn)安全管理不到位現(xiàn)象，最后導(dǎo)致安全事故。因此，真正要解決安全生產(chǎn)問題，也并不僅僅是法律的問題，畢竟，法律只是一個底限�！�

附：

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)度中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：

2001年全國煤礦企業(yè)共發(fā)生死亡事故3082起，死亡5670人，煤礦死亡人數(shù)占全國工礦企業(yè)的45.53%，占全國礦山企業(yè)的75.68%；2001年煤礦

事故次數(shù)占全國工礦企業(yè)的27.08%，占全國礦山企業(yè)的70.51%。

2002年全國工礦企業(yè)共發(fā)生傷亡事故13960起，死亡14924人。

2003年1～3月全國工礦企業(yè)共發(fā)生傷亡事故2501起，死亡2836人。