被認(rèn)定發(fā)生了44年來中國煤炭行業(yè)最大安全事故的陜西銅川礦務(wù)局陳家山煤礦，也在“改制”之列。2004年2月，陜西省十家國有煤炭企業(yè)組成陜西煤業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，銅川礦務(wù)局是其主力成員。 

但是，這一階段的改革，無論身在其中者還是外部的觀察者，都稱其“換湯不換藥”。

陳家山礦難期間，記者來到地處陜西省銅川市老城區(qū)的銅川礦務(wù)局。走進(jìn)五層高的暗黃色辦公樓，一眼望到灰色墻面上刷著的“2004年全局工作目標(biāo)任務(wù)”，紅字殷殷，異常醒目。通風(fēng)科、監(jiān)察科、調(diào)度科，機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置，依舊昭示著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的作風(fēng)�！昂褪�年前比基本沒有變化�！币晃坏V務(wù)局老職工對記者說。

截至2003年底，全國已有66家原中央財(cái)政煤炭企業(yè)改為公司制企業(yè)，占總數(shù)的78.6%；15家煤炭企業(yè)通過改制陸續(xù)上市，在海內(nèi)外融資130多億元人民幣。

但在2003年12月19日召開的中國煤炭工業(yè)改革與發(fā)展大會(huì)上，中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長濮洪九的評價(jià)是：“企業(yè)經(jīng)營機(jī)制未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。部分國有企業(yè)未進(jìn)行公司制改造，已經(jīng)改制的也大多是國有獨(dú)資公司。上市公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不盡合理。企業(yè)未形成規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行機(jī)制�！�三項(xiàng)制度’改革進(jìn)展不大，企業(yè)管理比較粗放，內(nèi)部約束機(jī)制不健全，損失浪費(fèi)比較嚴(yán)重�！�

“這些年煤炭行業(yè)的所謂改革，基本上就是把礦務(wù)局的牌子變成煤業(yè)集團(tuán)，并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。”錢平凡評論說：“沒有資本和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，這樣的改革不能稱其為改革，企業(yè)根本沒有市場化�！�

資源壟斷

礦山資源的低價(jià)購買和行政性占有，意味著該行業(yè)是資源壟斷性行業(yè)，而非充分競爭性行業(yè)

中國小煤窯曾被譽(yù)為“遍地開花”，但大的煤炭企業(yè)依舊全部被國有資本掌控。2003年我國煤炭總產(chǎn)量為17.36億噸，其中，原國有煤礦產(chǎn)量為11.2億噸，占了總產(chǎn)量的64%。

應(yīng)該說，在政策層面上，中國并沒有明文限制外來資本進(jìn)入煤炭行業(yè)。早在1983年11月6日，煤炭部發(fā)布《關(guān)于積極支持群眾辦礦的通知》，政府開始允許私人從事采煤業(yè)。1998年1月1日開始實(shí)施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，除特種、稀有煤種需由中方控股或占主導(dǎo)地位，煤炭開采與洗選行業(yè)屬鼓勵(lì)外商投資的產(chǎn)業(yè)。

另一方面，盡管中國煤炭行業(yè)經(jīng)歷了長年的市場低迷，但外部資本對進(jìn)入這個(gè)行業(yè)仍不乏興趣。中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長張文駒告訴記者：“我知道很多民營資本還是想進(jìn)入煤炭行業(yè)的，可他們就是進(jìn)不去。”

“煤炭是基礎(chǔ)性能源，誰不知道這是一個(gè)好東西？像山西60%的小煤礦都被溫州人買掉了，大的他們買不到�！币晃煌顿Y界人士說。

與此相對的，是國有煤炭企業(yè)的門難以對非國有資本打開。大平煤礦所在的鄭州煤電上市時(shí)，只有鄭煤集團(tuán)一家發(fā)起人，持有73.33%國有股直至今日。

2004年6月6日，北京房山區(qū)發(fā)生坍冒事故、十人遇難的大安山煤礦，是北京昊華能源股份有限公司的主干礦。昊華能源是2002年12月31日設(shè)立的股份有限公司，由北京京煤集團(tuán)有限責(zé)任公司與中國中煤能源集團(tuán)公司、首鋼總公司、五礦發(fā)展股份有限公司、煤炭科學(xué)研究總院共同發(fā)起。在這些企事業(yè)單位中，資產(chǎn)的性質(zhì)也基本屬于國有。

為什么現(xiàn)實(shí)中，國有煤炭企業(yè)不能像其他行業(yè)一樣，通過外部資本進(jìn)入對企業(yè)機(jī)制改弦更張？

中國社會(huì)科學(xué)院研究生院教授委員會(huì)副秘書長岳福斌認(rèn)為，資源被國家壟斷，是煤炭行業(yè)體制方面存在問題的關(guān)鍵。

上世紀(jì)80年代以前，中國煤炭資源基本上通過行政方式劃撥給國有煤炭企業(yè)開采。煤炭資源的非市場化，造成了行業(yè)的困境；其突出表現(xiàn)為煤炭產(chǎn)品的成本中資源的成本被低估，煤炭資源不能按市場機(jī)制進(jìn)行有效配置，國有煤炭企業(yè)的市場份額過高，行業(yè)處于一種低水平競爭態(tài)勢。在這種情況下，國有煤炭企業(yè)改制幾乎難以進(jìn)行。

盡管國企占據(jù)煤炭的資源優(yōu)勢，但資源基本屬無償或低價(jià)獲得，因此，在這樣的礦業(yè)權(quán)市場格局下，一些小煤窯同樣只需不多的投資即可打井采煤，這為其“遍地開花”大開方便之門。小煤窯為了更多獲利，進(jìn)行原始粗放式開采，煤炭采出率很低，浪費(fèi)了大量煤炭資源，也造成一段時(shí)間里安全事故激增。

為了扭轉(zhuǎn)時(shí)局，1986年10月1日，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》開始施行，明確資源有償使用的原則。1992年，國家決定放開國有重點(diǎn)煤礦統(tǒng)配價(jià)格，取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代對煤炭行業(yè)實(shí)行的政策性補(bǔ)貼。到1994年7月，除電煤價(jià)格，其余品種煤炭價(jià)格都已經(jīng)放開。同年，國家對采礦資源稅進(jìn)行改革，開始征收煤炭的資源稅，大約為每噸0.3元-5元。

1996年，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法，中國認(rèn)定“礦產(chǎn)資源屬國家所有，實(shí)行有償開采”，開始進(jìn)行礦業(yè)權(quán)市場化的努力；首先修改了《礦產(chǎn)資源法》，繼而《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等配套法規(guī)出臺(tái)，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)開始提上議程。(參見輔文《改革開放后中國煤礦體制變遷》)