“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，是黨的十六屆三中全會通過《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的明確要求。為盡快落實這一重要任務(wù)，財政部和國資委達成一致，由財政部負責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委負責(zé)編制所監(jiān)管的中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。目前，國資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，抓緊研究建立央企國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的具體方案，年內(nèi)有望出臺。 

    把中央要求落實到位的需要

    早在1993年，黨的十四屆三中全會就提出了“建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。

    1994年通過的《預(yù)算法》及其次年通過的實施條例又一次提出建立“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。但之后這項提議無疾而終，很重要的一個原因就是當(dāng)時的國資局隸屬于財政部，這就決定了國資管理不可能從財政中獨立出來。

    伴隨著地方政府探索國有資產(chǎn)管理體制的進程，上世紀90年代，深圳、上海等地開始探索國有資本經(jīng)營預(yù)算制度或類似制度，廣東、福建等許多地方也嘗試建立了國有企業(yè)紅利收繳制度、國有股轉(zhuǎn)讓收入的使用制度及相應(yīng)的支出管理辦法。

    隨著我國漸進式改革的不斷深入，2002年黨的十六大決定對國有資產(chǎn)管理體制進行重大改革，2003年4月國務(wù)院國資委正式設(shè)立，作為196家央企的出資人，這為建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作好了體制上的鋪墊。

    2003年秋，黨的十六屆三中全會重新明確提出要“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，2004年和2005年國務(wù)院的有關(guān)文件也多次強調(diào)要推進這項工作。

    至此，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制度的建立似乎水到渠成。國資委正是特設(shè)機構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。它編制的預(yù)算不是政府預(yù)算，是出資人的財務(wù)預(yù)算。 

    公共財政改革到位的需要

    在經(jīng)濟管理方面，政府客觀上具有社會經(jīng)濟管理和國有資產(chǎn)所有者管理兩種職能。前者是憑借政治權(quán)力，以國家行政管理者身份對全社會各種經(jīng)濟成分的管理，并對國民經(jīng)濟收入進行分配與再分配，其目的是滿足社會公共需要和整個國民經(jīng)濟發(fā)展健康有序地進行；后者是憑借財產(chǎn)權(quán)力，對國有資產(chǎn)經(jīng)營收益進行分配與再分配，其目的是提高國有資產(chǎn)運營效益和國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

    我國現(xiàn)行的財政預(yù)算制度，是在政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能合二為一的基礎(chǔ)上建立的。長期以來，我國對國有資本經(jīng)營收支沒有單獨編列預(yù)算和進行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種做法混淆了稅收和國有資產(chǎn)收益的界限，無法體現(xiàn)出政府作為社會管理者與國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。

    隨著我國市場化改革的深入，政府作為公共管理者與作為國有資產(chǎn)的所有者兩種職能必須分離。財政改革的基本方向，是建立公共財政�！肮�共財政”理論的提出，標志著國家財政應(yīng)逐漸從競爭性領(lǐng)域退出。在這種背景下，政府作為國有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨立于公共預(yù)算之外的國有資本預(yù)算來全面掌握經(jīng)營性國有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負債，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進行。這樣，將國家作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為社會管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，促進政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開。 
 國有資產(chǎn)出資人職能到位的需要

    按照國務(wù)院授權(quán)，國資機構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)，享有監(jiān)管范圍內(nèi)國有資本收益的權(quán)利，體現(xiàn)了國有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開的原則。

    國有資產(chǎn)也具有一般資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要素：所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。只有建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，才能真正落實國有資本收益收繳。國資委作為政府特設(shè)的相對獨立機構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，管人管事與管資產(chǎn)相結(jié)合，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)相統(tǒng)一。出資人就是要享受資本回報的，不能享受資本回報，國資委就稱不上完整意義上的出資人，也就沒法履行出資人的其他職能。

    比如，國有經(jīng)濟有進有退，必然就是要進的把資金投進去、要退的把資金抽出來，這樣才能夠?qū)�國企布局進行調(diào)整。沒有國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是句空話。

    又如，我國的國有企業(yè)長期存在著出資人不到位、產(chǎn)權(quán)不清的問題，國有資本保值增值缺少制度保障。國資預(yù)算無疑是國資委最為看重的“管資產(chǎn)”的手段之一。對于國資委來說，沒有資本經(jīng)營預(yù)算就管不住企業(yè)的投資行為。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，對資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動等經(jīng)營活動進行規(guī)范，有利于國有資本出資人加強對國有資本經(jīng)營者的約束與控制，以抑制國有資產(chǎn)的流失，維護國有資產(chǎn)所有者應(yīng)有權(quán)益。

    目前，國有資產(chǎn)責(zé)任明確了，權(quán)利卻沒有完全到位；出資人代表機構(gòu)有了，職能卻沒有完全到位。事實上如果權(quán)利不到位，責(zé)任不可能真正落實。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)理論，企業(yè)所有權(quán)是指剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。如果國資機構(gòu)不掌握企業(yè)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，就不是真正的出資人，至少可以說出資人權(quán)利不完整。

    因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算是出資人的一項重大權(quán)力，這關(guān)系到國資委能否真正成為監(jiān)管有力、調(diào)控有效的國有資本運作機構(gòu)。是否有國有資本的經(jīng)營預(yù)算，實際上決定了國資委在多大程度上履行出資人的職責(zé)，也決定了國資委能有多大的作為。

    企業(yè)市場主體改革到位的需要

    中國國企最初實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，即企業(yè)將所有利潤上繳財政，然后再從國家財政那里獲得投資和彌補虧損。1994年稅制改革后，國企的稅后利潤全部歸企業(yè)所有。有些企業(yè)既壟斷了國有資源，又享受稅收返還等財政支持政策，對處于競爭性領(lǐng)域的其他企業(yè)存在不公平傾向。國有企業(yè)沒有向國家上繳稅后利潤，享有不需支付任何資本成本的優(yōu)勢，造就了眾多由內(nèi)部人控制的利益集團，客觀上變成了實現(xiàn)企業(yè)公平競爭的體制性障礙。

    在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權(quán)，效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工卻收入下降，由此產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端，日益導(dǎo)致社會分配不公，并積重難返。

    部分國企的巨額利潤結(jié)余，全部由國有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨意性，企業(yè)掌握的預(yù)算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。

    建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，國有企業(yè)就會像其他市場主體一樣，向其資本所有者(出資人)上繳收益。這樣，政府與企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬，企業(yè)對政府的依附關(guān)系脫解，企業(yè)再難以依賴政府，政府也再難以干預(yù)企業(yè)，企業(yè)逐漸變成獨立的市場主體。同時，也可創(chuàng)造企業(yè)公平競爭的體制環(huán)境，激活國有經(jīng)濟的活力。

    此外，我國財政體制深化改革的方向是建立公共財政體制，按照公共財政理論的要求，政府財政支出的趨向主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、文化科技等具有公共性的領(lǐng)域，而具有經(jīng)營性的、競爭性的國有企業(yè)已不在政府支出的范圍之內(nèi)。根據(jù)這一原理，我國目前政府財政已不再給國有企業(yè)注入資本金。在這種情況下，國有資本經(jīng)營預(yù)算建立后，可以名正言順地對國有企業(yè)補充資本金，特別是對國家必須控制的領(lǐng)域和對國家未來發(fā)展有重要影響的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進行投入，有利于國有企業(yè)做強做大。

    加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

    國有資本存量結(jié)構(gòu)不合理一直是搞活國有經(jīng)濟的癥結(jié)所在。國有經(jīng)濟比重過大，國有資產(chǎn)布局分散、戰(zhàn)線過長在很大程度上造成了國有企業(yè)競爭力不高、經(jīng)濟效益低下、專業(yè)化水平低。目前，不少并沒有投資機會的國有企業(yè)非常有錢，錢太多了以致不知道該怎么用；而有一些國有企業(yè)正好處于產(chǎn)業(yè)爬坡的時候，特別需要集中投入，卻資金不足。作為一個經(jīng)濟體系來說，這種資金配置顯然不合理。

    根據(jù)中央要求加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，需要借助于國有資本經(jīng)營預(yù)算，對現(xiàn)有國有經(jīng)濟按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟化的要求，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證重點。通過制定切實可行的國有資本經(jīng)營預(yù)算，確保新增國有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，增強對支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強國有經(jīng)濟在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位；同時要按照“有進有退”的原則，對現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)一般競爭性國有企業(yè)通過售股變現(xiàn)、收購兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以有效控制和引導(dǎo)國有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用，引導(dǎo)國有資本投資方向和領(lǐng)域，促進國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級，提高國有資本的集中度和競爭力，提高國有資本的營運效率，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的控制力、影響力、帶動力。

    綜上所述，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要工具，是實施國有資產(chǎn)所有權(quán)管理的基本手段和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要依托，是國資委有效履行出資人職責(zé)的重要方式，是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段，是落實國有資本保值增值責(zé)任和對企業(yè)負責(zé)人建立業(yè)績考核和激勵約束機制的重要保障，是促進企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。同時，也有利于從長遠意義上推進公共財政體制建立，真正實現(xiàn)政企、政資分開，加快建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制。因此，盡快建立實施國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是建立健全社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇。

來自：瞭望新聞周刊