7月31日，國家能源局發(fā)布數據顯示，截至6月底我國可再生能源裝機達到13.22億千瓦，約占我國總裝機的48.8%。這是我國可再生能源裝機在歷史上第一次超過煤電裝機，新華社甚至為此使用了“歷史性超過”的表述作為標題。

長期以來，煤電都在我國的電力系統(tǒng)中占據著絕對主導地位。近年來的數據顯示，煤電裝機比例逐年降低，甚至低至50%以下。當前可再生能源發(fā)電裝機超越了煤電，對于中國電力系統(tǒng)來說，的確到了“改朝換代”的關鍵時期。

不過就此而論煤電就徹底進入下坡路，似乎還為時過早。8月3日，國際環(huán)保機構綠色和平發(fā)布《中國電力部門低碳轉型2023年上半年進展分析》，報告顯示2023年上半年，全國總核準煤電裝機5040萬千瓦，已達2022年全年核準裝機量的55.56%，遠超2021年全年獲批總量。

煤電核準量（萬千瓦）

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?數據來源：全國、各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委官網、投資項目在 線審批監(jiān)管平臺、生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評報告、信用中國等公開信息

統(tǒng)計：綠色和平

制表：《能源》編輯部

此前，全球能源監(jiān)測機構GlobalEnergyMonitor曾發(fā)布了有關中國2022年新增煤電的最新報告。根據這份名為《中國在2022年每周核準2個新煤電項目》的報告，2022年中國煤電核準量超過2021年4倍，高達106GW以上。

項目核準的統(tǒng)計數據在口徑上或許有著一定的差別，但總體趨勢卻沒有異議。1月18日，國家能源局發(fā)布2022年全國電力工業(yè)統(tǒng)計數據，數據顯示2022年，火電完成投資909億元，同比增長28.4%，煤電建設又再現(xiàn)高潮。

歷年火電新增裝機及火電投資額

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?數據來源：中電聯(lián)

制表：《能源》編輯部

自從2021年我國夏秋季節(jié)出現(xiàn)了多年未見拉閘限電現(xiàn)象之后，煤電的核準及建設就有了明顯的提速�？紤]到煤電2到3年的建設周期，從2023年上半年開始，我國將會迎來新建成火電的增長熱潮。

數據也證實了這一點。根據中電聯(lián)發(fā)布的《2023年1-6月全國電力工業(yè)統(tǒng)計數據一覽表》，2023年1-6月發(fā)電新增設備容量，火電新增2602萬千瓦，相比于年同期增加了1282萬千瓦。

然而煤電的復興卻帶來了一個新的問題：在“2030年碳達峰、2060年碳中和”戰(zhàn)略目標沒有動搖的大背景下，新增煤電的快速增長是否會影響“雙碳”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)？即便是不會影響“2030年碳達峰”目標，但碳達峰的峰值高度越高，對于碳中和30年的過程來說就意味著越艱難。

7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關于深化電力體制改革加快構建新型電力系統(tǒng)的指導意見》（下稱《指導意見》）。會議提出，要深化電力體制改革，加快構建清潔低碳、安全充裕、經濟高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)，更好推動能源生產和消費革命，保障國家能源安全。

過去3年里，我們經歷了“雙碳”目標提出、運動式減碳崎路、電力短缺難題等一系列挑戰(zhàn)。這些波折提醒我們，能源轉型不可一蹴而就，只有堅定立足當下的能源基礎，找到合適的轉向路徑，才能實現(xiàn)長期目標。

在明確煤電的托底作用之后，我們該如何看待這一輪“煤電復興”？海量煤電項目的核準，又是否會產生新一輪產能過剩？而最終我們要面對的終極問題是，在“雙碳”的長期背景下，煤電未來該如何發(fā)展？

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狂飆之勢

2016年，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《關于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》，文件中指出要建立煤電規(guī)劃風險預警機制，嚴控煤電總量規(guī)模。這一文件為整個“十三五”期間的煤電發(fā)展定了調。

同年11月，電力“十三五”規(guī)劃出爐。規(guī)劃明確指出我國電力供應由總體平衡、局部偏緊的狀態(tài)轉向了相對寬松、局部過剩。而且規(guī)劃中提出，“十三五”期間，電力供應寬松是常態(tài)化現(xiàn)象，我國電力供應將進入持續(xù)寬松的新階段。

實際情況是從2021年夏秋季節(jié)的大面積電力短缺開始，每到冬季、夏季的用電高峰，我們總是會看到某些區(qū)域遭遇電力供給不足的問題，必須采用需求側響應、有序用電等手段來保障電力供給。

2021年10月24日，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，對于煤電的定位是“推動煤電向基礎保障性和系統(tǒng)調節(jié)性電源并重轉型”。煤電的重要性被重新認識，煤電的投資熱潮也由此展開。

“對于電力保供緊張形勢的擔憂是煤電核準快速增長的主要動因之一�！本G色和平氣候與能源資深項目主任謝雯雯表示：“我們觀察到，在面對能源安全、社會經濟發(fā)展、‘雙碳’等多重目標時，中國電力系統(tǒng)出現(xiàn)了可再生能源大幅增長和煤電裝機審批加速并行的情況�！�

2022 年煤電核準總量前八省份（萬千瓦）

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?數據來源：全國、各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委官網、投資項目 在線審批監(jiān)管平臺、生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評報告、信用中國等公開信息

統(tǒng)計：綠色和平

從統(tǒng)計信息來看，東部地區(qū)是2022年煤電核準熱潮中的絕對主力。這主要是受到了2021年夏秋拉閘限電的影響。當時廣東地區(qū)甚至出現(xiàn)了企業(yè)“上六休一”的情況來保障電力供應。因此地方政府有更大的動力推動煤電項目核準、建設，以避免如此嚴重的情況再現(xiàn)。

而2023年情況略有變化。除東部省區(qū)外，一些西部省區(qū)也出現(xiàn)了大量煤電核準的情況�！拔鞑康貐^(qū)主要是為了新能源大基地建設，配套了部分煤電項目。”有發(fā)電企業(yè)相關人士告訴《能源》雜志。

2023 年上半年 5 省份煤電核準總量超過 500 萬千瓦

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?數據來源：全國、各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委官網、投資項目 在線審批監(jiān)管平臺、生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評報告、信用中國等公開信息

統(tǒng)計：綠色和平

制表：《能源》編輯部

“也有一些省份原因比較特殊。比如江西省，2016年發(fā)生了豐城電廠三期冷卻塔施工事故。江西省的煤電核準因此暫停了一段時間，現(xiàn)在必須快速填補之前的空缺�！币晃话l(fā)電企業(yè)電力規(guī)劃方面的研究人員說，“總的來看，在碳約束并不是特別強的時候，煤電項目對于地方政府來說利大于弊。既能拉動經濟、又能加強保供，所以一旦放開了限制，煤電核準就會呈現(xiàn)出復蘇的態(tài)勢�！�

保障供電安全、拉動經濟、維持省內電力平衡、保障新能源消，成為這一輪煤電復蘇的四個最主要原因。

過剩之憂

如果今年下半年，火電核準繼續(xù)保持上半年的增長速度，那么今年全年的火電核準將會毫無懸念地超過1億千瓦。

2022年，曾有媒體報道國家發(fā)改委在9月召開了煤炭保供會議，提出今明兩年火電將新開工1.65億千瓦。

“也曾有傳言稱，國家計劃在2022年至2024年，核準2到3億千瓦煤電。”上述發(fā)電企業(yè)人士說，“傳言做不得真，但從實際數據來看，去年和今年上半年，核準已經超過1.5億千瓦。按此速率計算，3年核準2億千瓦以上應無懸念�！�

整個“十三五”期間，我國新增火電裝機不過2.4億千瓦。如果近兩年的火電核準全部推進建設，那么“十四五”期間的火電新增裝機將會大幅度超過“十三五”。這引發(fā)了火電供給過剩的擔憂。

判斷火電、或者說電力供給是否過剩，是一個嚴肅、復雜的科學問題。不過長期以來，我國對于電力供給過剩與否的判斷大多基于火電利用小時數。利用小時數高，則是供需偏緊；利用小時數低，則是供需寬松。

火電利用小時數

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?數據來源：中電聯(lián)

制表：《能源》編輯部

“從各省來看，廣東、江蘇和河北等省可能存在區(qū)域過剩的風險。但廣東和江蘇是經濟大省，如果經濟增速如常，適度超前可能有一定道理。過剩的煤電機組可能在將來一定時期消化�！庇须娏ζ髽I(yè)研究人員說，“核準體量不大的省份可能風險較小�！�

問題是隨著我國電力結構變化和電力體制改革的深入，火電的運行、經營都不在完全以利用小時數為依托�；痣娦枰�承擔更多電網調節(jié)性的作用，利用小時數勢必會進一步下滑。

2022年7月，電力規(guī)劃設計總院發(fā)布了《中國電力發(fā)展報告2022》。報告指出，未來三年，電力需求仍保持剛性增長，電力供需總體趨緊，加之不穩(wěn)定電源裝機比重持續(xù)增加、支撐性電源建設面臨諸多約束、電網形態(tài)日趨復雜，保障電力供應安全成為首要任務。

目前核準的近2億煤電機組，2025后會陸續(xù)建成，煤電裝機總量將基本接近2023年的最高用電負荷13.7億千瓦。不過考慮到用電負荷增長速度極快，2025年最高用電負荷基本無懸念會超過14億千瓦，那么電力供給仍然會有缺口。

從理論上來看，“十四五”期間我國都有可能處在電力供需偏緊或者部分時段、區(qū)域缺電的情況下。所以從電力供給的角度來看，煤電依然還有發(fā)展空間。

發(fā)展空間確定了，但煤電在未來能源體系中是什么定位和作用呢？畢竟“雙碳”目標意味著煤電這樣的化石能源最終還是要逐步退出歷史舞臺，至少，會退到舞臺的邊緣。

從國家能源局的公開表述來看，對于煤電的定位和作用明顯有著演進過程。在2020年的全國能源工作會議（2019年12月召開）中，只是提到了“煤炭兜底保障”，煤電并無類似表述。相對應的，在《2020年能源工作指導意見》中，也還是提到要“從嚴控制、按需推動煤電項目建設”。

但是到了2021年的全國能源工作會議（2020年12月召開）中，就有了“夯實煤電兜底保障”的表述。在《2021年能源工作指導意見》中，嚴控煤電也被局限在了東部地區(qū)、大氣污染防治重點區(qū)域，此外還新增了“適度合理布局支撐性煤電”的表述。

2022年的全國能源工作會議則是提出了“有效發(fā)揮煤電基礎性調節(jié)性作用，扎實提升電力安全保供能力”；《2022年能源工作指導意見》更是直接表述了我們熟悉的“加強煤炭煤電兜底保障能力”。

到了今年，全國能源工作會議雖然沒有直接說明煤電，但還是強調了“發(fā)揮煤炭兜底保障作用，夯實電力供應保障基礎”；《2023年能源工作指導意見》中也是提到了“加快建設具備條件的支撐性調節(jié)電源，開工投產一批煤電項目”。

從官方表述不難看出，煤電項目已經從“嚴控”徹底轉向了“加快推進”。煤電的定位和責任也基本可以明確為“基礎性”、“調節(jié)”、“兜底”。

那么判斷煤電是否過剩，就要看缺電情況�！爸灰�還存在地區(qū)性、時段性的限電問題，煤電就不過剩。”有電力行業(yè)研究人員說道。

不過，對于發(fā)電企業(yè)來說，不過剩似乎并不是一個好消息。“五大發(fā)電對于煤電其實并不熱衷�！庇须娏ρ肫髢炔咳耸扛嬖V《能源》雜志，“如果不是為了配套新能源項目或者政府要求，五大不會更多地投資煤電�！�

由于電力保供成為煤電核準熱潮的重要推動力，所以地方國資在近兩年的煤電核準中出力頗多。這與央企的不積極形成鮮明對比。

而讓央企對此保持冷靜態(tài)度的重要原因，就是煤電在承擔著新的責任的同時，卻沒有相應的收益機制。

盈利之難

曾經五大發(fā)電在煤電項目推進上，是“跑馬圈地”般地瘋狂。

2002年，伴隨著電力體制改革，五大發(fā)電陸續(xù)成立。而成立之后，就是我國電力供給極度短缺的時代。在用電量不斷增長、供不應求的大背景下，迅速擴張成為每一家企業(yè)的共同選擇。

歷年電力消費和增速

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?數據來源：國家統(tǒng)計局

制表：《能源》編輯部

在傳統(tǒng)的體制下，火電發(fā)電利用小時數越多，收益就越大。而從統(tǒng)計數據我們可以很明顯的看出來，在“十三五”之前，中國電力消費基本上都保持著極為高速增長的狀態(tài)。因此發(fā)電企業(yè)有著充足的動力去為煤電“跑馬圈地”。

即便是到了2015年，用電量增速開始明顯下降，發(fā)電企業(yè)依然會持續(xù)推進煤電項目�！耙驗槟悴唤�，別人就要擴建。即便增量有限，也是一塊蛋糕。大家都要搶著吃，不想被比下去�！庇须娏ζ髽I(yè)人士介紹，“最終的結果是火電的利用小時數被拉低，逐漸發(fā)展成為過剩的局面�！�

過剩的局面不再，但是火電想要盈利賺錢，卻也并不容易。

讓我們以華能國際為例來一窺煤電企業(yè)的盈利情況。根據年報顯示，2022年年末，華能國際可控火電裝機容量為106956MW，其中煤電裝機94508MW，煤電占總裝機容量127228MW的比例約為75%。

華能國際凈利潤（億元）

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?數據來源：公司年報

制表：《能源》

2021年開始，華能國際突現(xiàn)巨額虧損。按照華能國際年報說法，虧損的原因是燃煤采購價格同比大幅上漲。

2021年的煤價波動可謂是波瀾壯闊。1-9月，動力煤供需持續(xù)緊張。煤價一路從年初的600元/噸開始不斷上漲。10月，煤價一路最高沖至2500元/噸的高點。隨著發(fā)改委一系列強硬政策推行，煤價才逐步回落至1000元/噸。

2022年，俄烏沖突的爆發(fā)再一次拉高了全球煤炭價格。因此，即便是發(fā)改委出臺了一系穩(wěn)煤價的措施、發(fā)電企業(yè)積極簽訂煤炭長協(xié)，但還是抵擋不住煤電的虧損。根據年報，華能國際2022年煤炭采購價格甚至比2021年又上漲了49.26元/噸�；痣姀S單位燃料成本372.56元/兆瓦時，同比上漲17.73%。

煤價漲了，那電價呢？其實也漲了。2021年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的通知》。文件提出燃煤發(fā)電電量在“基準價+上下浮動”范圍內形成上網電價，上下浮動原則上均不超過20%。

雖說允許上網電價的適度浮動，但電價上漲，不單是發(fā)電企業(yè)一家的事情，還涉及到千千萬萬家的用電工商企業(yè)，政府也要通盤考慮包括發(fā)電企業(yè)在內的各類企業(yè)的生存問題。從實際效果來看，電價上漲顯然比不上煤價下跌的作用大。2023年煤價明顯下降之后，華能國際立刻就“雄起了”，半年拿下過去1年還多的利潤。

“現(xiàn)行機制下，煤電的盈利實際上還是依賴于煤價的高低。賣出同樣多的電量，成本低就能盈利；成本高就虧損�！鄙鲜鲭娏ζ髽I(yè)研究人員說，“讓煤電承擔了靈活性和兜底的作用，但實際上并沒有支付相關的費用�！�

這也是電力央企對于煤電投資并不熱衷的核心原因：一旦電力供需局面倒轉，那么這些新建的煤電資產就可能會成為沉重的負擔。地方能源國企在政府保供壓力下沒有選擇，而電力央企則顯然更傾向于新能源而非煤電。

“新投資煤電機組的作用定位是保障冬夏雙高時的尖峰負荷。本次氣候異常，夏季高峰負荷持續(xù)時間較長，所以亟需煤電。”發(fā)電企業(yè)內部人士說，“但從歷史數據統(tǒng)計來看，極端高峰負荷的持續(xù)時間往往不會超過1周，如果投資建設過多的煤電僅僅用于調峰，將無法保障這些新上馬煤電機組的正常生存。”

至此，我們再回看前文中對于過剩問題的討論。一個很明顯的情況是，無論是過剩還是不過剩，基本都沒有考慮煤電企業(yè)盈利與否的問題�！懊弘娦枰�容量電價，或任何能讓煤電保本微利的電價政策。至少要把全行業(yè)的虧損面大幅降低，能維持正常經營�！鄙鲜鲭娏ζ髽I(yè)人士介紹說，“既然煤電是兜底電源、調節(jié)電源，那么只是盯著煤電的利用小時數、發(fā)電量就沒有任何意義，需要建立根據煤電為電力系統(tǒng)提供的調節(jié)能力的付費機制�！�

制度之礙

煤電的虧損和盈利，也并非可以一概而論。

“前兩年煤電是整體虧損。今年的盈利也要分區(qū)域來看待�！币晃粡氖乱�(guī)劃研究的電力從業(yè)者告訴《能源》雜志，“有些地方即便是今年也還是有可能會虧損，比如云南。”

云南省火電設備利用小時數從2007年5014小時下降至2019年的2113小時。2019年12月，國電云南宣威電廠申請破產清算。根據相關文件，宣威電廠資產12.59億，負債52.88億，負債率超過了400%。

2022年全年云南火電發(fā)電量僅為357億千瓦時，利用小時數僅為2858小時，遠低于全國平均水平�！霸颇暇褪乾F(xiàn)行體制下火電尷尬的最突出體現(xiàn)。發(fā)電量被水電侵蝕，又沒有別的保本手段。最終的結果就是火電無法為云南電力兜底。”

但云南省還是在規(guī)劃火電建設。云南納入國家規(guī)劃的5個共480萬千瓦煤電項目中，省能投紅河電廠擴建70萬千瓦煤電項目已開工；華潤昭通70萬千瓦煤電項目在省政府專題協(xié)調后進展提速，預計12月底前開工；剩余3個共340萬千瓦煤電項目正在加快推進前期工作。

“各省乘著煤電核準開閘，均在搞自己省內的電力平衡，即不依靠外來電也能保障供電安全。如果缺水不是常態(tài)，那么作為清潔能源的水電還是要優(yōu)先保障消納。對于受端省份來說，本省的煤電機組將面臨過剩和虧損的囧境。清潔能源富裕的省份就更是如此了。”

到那時，保供的問題解決了，但虧損的問題依然不會變。

其實隨著2023年的煤價走低，考慮到電力供需偏緊的整體環(huán)境，煤電的確存在投資發(fā)展的空間。不過一個顯而易見的結論是，在類似浙江這樣的沿海地區(qū)建設煤電，要比水電富裕的西南、風光富裕的西北建設，要更具經濟性。

但政府主導下的投資與規(guī)劃，顯然沒有這方面的考慮，或者說缺乏類似的衡量標準。

在煤電沒有盈利路徑的情況下，大規(guī)模的煤電建設實際上承擔的就是政策性保供作用。具體來說就是保障迎峰度夏（冬）能源保供。

迎峰度夏（冬）實際上一直以來都存在，并非近兩年才出現(xiàn)。當前的問題在于迎峰度夏（冬）往往會面臨長時間的高負荷，以往的手段難以在不引發(fā)輿論的情況下順利度過這段尖峰負荷時段。

為了每年極少數時間段的尖峰負荷去建設過量的電源裝機是不合理、不經濟的行為。我們真正需要的迎峰度夏（冬）是綜合考慮經濟性、安全性，找到電源建設的平衡點，再加上虛擬電廠等負荷側管理手段。

這實際上涉及到了整個電力系統(tǒng)、乃至能源系統(tǒng)的重構。中央深改委提出的“清潔低碳、安全充裕、經濟高效、供需協(xié)同、靈活智能”新型電力系統(tǒng)建設，實際上在最初的“以新能源為主體的新型電力系”基礎上做了全面升級。

比如在供需協(xié)同方面，目前全國發(fā)電裝機超過26億千瓦，尖峰用電負荷不到14億千瓦。很顯然電源結構、價格機制、以及電源規(guī)劃等方面出現(xiàn)了不小的問題。

全國各地整齊劃一的新增煤電建設，當然可以解決安全充裕的問題。而清潔低碳也可以靠著飛速增長的可再生能源發(fā)電解決。但這種方法顯然是無法滿足經濟高效、靈活智能的。

“如果虛擬電廠等負荷調節(jié)手段的成本要低于煤電，為什么要去搞電源建設？”東部某省電力從業(yè)者對《能源》雜志說。

“這也是為什么中央深改委在提到建設新型電力系統(tǒng)的時候，同步提到電力體制改革。”上述電力企業(yè)人士說，“因為目前來看，加強電力體制改革能夠讓能源體系的重構前進一大步�！�

例如電改中重要的電力市場化改革，可以讓不同區(qū)域的電力價格信號更加直觀，成為企業(yè)投資、政府規(guī)劃的重要參考。在火電利用小時數失去判斷作用之后，在哪里規(guī)劃電源、規(guī)劃多少電源，就需要更加科學的指標計算。“一般來說，現(xiàn)在還可以使用電力電量平衡，或者電網公司的計算模型。如果有了更全面成熟的市場化價格信號，會讓規(guī)劃更加合理科學。”

另外，價格和計費機制，也是讓商業(yè)模式接受考驗的必要條件，調節(jié)性電源必須有其市場化的付費機制，才能夠形成成熟的投資獲利模式。市場就像是伯樂，可以挑選出最好的賽馬。

市場化不是改革的唯一組成部分。放開配電網、推動交易中心獨立、強化監(jiān)管、開放電網公平……這些內容對于虛擬電廠、儲能、微電網、分布式能源等新模式、新辦法來說，都是關鍵要素。

當我們手里不再只有煤電一把武器的時候，迎峰度夏（冬）或許也就不會再是每年都難過的一次大考。