煤炭是我國的主體能源，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國煤炭能否滿足經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的需要，能否走出一條具有中國特色的煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路，在相當(dāng)程度上取決于國家對煤炭實施怎樣的產(chǎn)業(yè)政策。所以，我國要借鑒歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，從現(xiàn)實情況出發(fā)，確定煤炭產(chǎn)業(yè)的方向和思路，制定相應(yīng)的配套輔助政策。
　　
　　一、我國煤炭產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程及其影響
　　
　　1.計劃經(jīng)濟(jì)時期的煤炭產(chǎn)業(yè)政策。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中央和地方政府對煤炭工業(yè)非常重視，投入大量的人力、物力和財力，大力發(fā)展國有煤礦，實行了“五統(tǒng)一”的煤炭產(chǎn)業(yè)政策。煤礦建設(shè)由政府統(tǒng)一投資，煤礦建設(shè)和生產(chǎn)所需物資由國家統(tǒng)一供應(yīng)，煤炭產(chǎn)品由國家統(tǒng)一調(diào)配，煤炭價格由國家統(tǒng)一確定，煤礦虧損由政府統(tǒng)一補(bǔ)貼。“五統(tǒng)一”政策對醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，加快煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活對煤炭的需求發(fā)揮過重要作用。但是，“五統(tǒng)一”的煤炭產(chǎn)業(yè)政策，限制了地方和企業(yè)的積極性，煤炭長期成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。
　　2.改革開放初期的煤炭產(chǎn)業(yè)政策。改革開放初期，煤炭工業(yè)實施積極的對外開放政策，引進(jìn)國外先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)，提高了國有煤礦的整體技術(shù)裝備水平，推動了煤礦現(xiàn)代化建設(shè)。
　　為了緩解國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中長期存在的煤炭“瓶頸”制約問題，在“有水快流”思想導(dǎo)向下，國家實行了“兩個一起上”(“大、中、小煤礦一起上，國家、集體、個人一起上”)的煤炭產(chǎn)業(yè)政策，以調(diào)動地方特別是農(nóng)民辦礦的積極性。
　　國家在支持全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展的同時，為了調(diào)動煤炭企業(yè)和職工的積極性，從1985年開始，又對原國有重點煤礦、國有地方煤礦實行了投入產(chǎn)出總承包，以后又多次延續(xù)財務(wù)承包。這些產(chǎn)業(yè)政策，對調(diào)動地方、農(nóng)民辦礦的積極性和調(diào)動國有煤炭企業(yè)的積極性，增加煤炭企業(yè)的經(jīng)營活力，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)和供給發(fā)揮了重要作用。
　　3.向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期的產(chǎn)業(yè)政策。我國1993年以后還沒有形成一個比較完整的煤炭產(chǎn)業(yè)政策體系。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期(1993年-1998年)，國家在支持煤炭企業(yè)減人提效，鼓勵興辦非煤產(chǎn)業(yè)的同時，一方面在煤炭總量開始失控時繼續(xù)沿用鼓勵小煤礦發(fā)展的政策，另一方面又在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中急于求成，提出了三年放開煤價、三年抽回補(bǔ)貼、煤炭行業(yè)整體“扭虧為盈”的目標(biāo)；1994年，在由產(chǎn)品稅改為增值稅的稅制改革中，考慮煤炭行業(yè)特殊性不足，大大增加了煤炭企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，“九五”成為煤炭產(chǎn)業(yè)建國以來最困難的時期，原屬中央財政的煤炭企業(yè)有2/3的企業(yè)虧損。
　　4.現(xiàn)行主要煤炭產(chǎn)業(yè)政策分析。1998年以后，在進(jìn)一步放開煤價，讓煤炭企業(yè)進(jìn)入市場的同時，國家加大了政策支持力度，采取了對煤炭總量進(jìn)行宏觀調(diào)控、減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)、改善煤炭企業(yè)市場競爭環(huán)境等政策措施。這些政策主要有：以關(guān)閉非法開采、布局不合理和不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦為主要內(nèi)容的總量調(diào)控政策；鼓勵煤炭出口政策；整頓煤炭市場經(jīng)營秩序，實行煤炭經(jīng)營資格審批制度政策；企業(yè)下放后，所得稅全額交給地方財政，用于困難煤炭企業(yè)的補(bǔ)貼政策；企業(yè)利潤不再上繳和劃轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生的虧損補(bǔ)貼缺口，由中央財政增加虧損補(bǔ)貼基數(shù)的政策；對資源枯竭的煤礦實施關(guān)閉破產(chǎn)的政策等，煤炭產(chǎn)業(yè)狀況開始有所好轉(zhuǎn)，并逐步實現(xiàn)扭虧為盈。
　　
　　二、我國煤炭產(chǎn)業(yè)存在的問題
　　
　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，由于歷史原因長期形成的煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理；相當(dāng)一部分礦井技術(shù)落后、安全隱患嚴(yán)重，重大安全事故時有發(fā)生；資源回采率和資源利用率低，浪費嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制不活，政策措施跟不上，行業(yè)管理的政府職能過度分散；企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新能力弱，產(chǎn)品技術(shù)含量低等問題一直沒有得到根本性的解決，導(dǎo)致煤炭企業(yè)缺乏自身積累而無法公平參與市場競爭。這些問題的存在，很大程度上影響了我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿�和�?yōu)勢的發(fā)揮。
　　而我國目前煤炭產(chǎn)業(yè)政策的兩個明顯特征是：一是缺乏一個完整的煤炭產(chǎn)業(yè)政策體系，且政策波動大，累積效應(yīng)明顯，各個政策獨立，不協(xié)調(diào)；二是政府干預(yù)過強(qiáng)，市場配置機(jī)制較弱，煤炭產(chǎn)業(yè)一直處于不公平的競爭地位。
　　為保證我國煤炭產(chǎn)業(yè)的健康、有序和持續(xù)發(fā)展，急需制定和出臺一套系統(tǒng)、完整的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。
　　
　　三、我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和思路
　　
　　近10年，由于市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，煤炭市場走過了供大于求、供不應(yīng)求再至供需趨于平衡的路程。由于受前些年煤炭市場需求的拉動，煤炭建設(shè)進(jìn)入新一輪的建設(shè)高峰期，目前煤炭市場已進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整期。在此狀況下，煤炭工產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展思路是：
　　1.在產(chǎn)業(yè)布局上。優(yōu)化煤炭工業(yè)布局，總體思路是：穩(wěn)定調(diào)入?yún)^(qū)煤炭生產(chǎn)規(guī)模，加快調(diào)出區(qū)煤炭開發(fā)速度，適度開發(fā)自給區(qū)煤炭資源。構(gòu)筑大型企業(yè)集團(tuán)煤炭供應(yīng)的主渠道，提高國家能源保障供給能力。
　　2.在產(chǎn)業(yè)組織上。國家鼓勵建設(shè)大基地、大集團(tuán)，重點建設(shè)13個煤炭大型基地和98個重點礦區(qū)。通過資源整合，積極推進(jìn)晉陜蒙寧、華東、東北、西南等地區(qū)煤炭企業(yè)戰(zhàn)略性重組。培育跨行業(yè)、跨省區(qū)、跨所有制的上億噸的大型企業(yè)集團(tuán)。嚴(yán)格辦礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅持“整合為主、新建為輔”的工作方針，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合，繼續(xù)依法關(guān)閉布局不合理、不具備安全生產(chǎn)條件、浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境的小煤礦，全面提升辦礦水平。
　　3.在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。鼓勵大型煤炭企業(yè)加強(qiáng)與冶金、化工、建材、交通運輸企業(yè)的聯(lián)營與合作，促進(jìn)能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和煤炭產(chǎn)業(yè)與下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　4.資源綜合利用和產(chǎn)業(yè)升級已成煤炭工業(yè)建設(shè)的主旋律。國家鼓勵推動潔凈煤技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，積極發(fā)展煤炭洗選加工，提高產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；鼓勵煤電聯(lián)營，建設(shè)大型坑口電廠；積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩(wěn)步實施煤炭液化、氣化工程等。
　　5.煤炭企業(yè)向集約化、多元化、安全生產(chǎn)自動化發(fā)展。到2005年，我國已建成197處高產(chǎn)高效礦井。不少煤炭企業(yè)正全力將企業(yè)做“大”做“強(qiáng)”，爭相打造世界級的“航空母艦”。并將產(chǎn)業(yè)鏈延伸至電力、焦化、鐵路、煤化工、電解鋁等產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成為煤炭企業(yè)引領(lǐng)多元化發(fā)展的先行軍。
　　
　　四、發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)的政策建議
　　
　　1.煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)歸屬第一產(chǎn)業(yè)。自從上世紀(jì)20年代澳大利亞學(xué)者提出第一產(chǎn)業(yè)是從自然界直接取得產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，加工業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)的概念以來，世界上大多數(shù)國家都把采礦業(yè)列為第一產(chǎn)業(yè)。我國雖然在標(biāo)準(zhǔn)分類中將采掘業(yè)和制造業(yè)分列為兩個相互獨立的行業(yè)，但并未在三個產(chǎn)業(yè)分類中按國際慣例把采礦業(yè)分在第一產(chǎn)業(yè)，而把采礦業(yè)劃為第二產(chǎn)業(yè)。并未按WTO的規(guī)定把煤炭產(chǎn)品當(dāng)成初級產(chǎn)品，也未按國際慣例對初級產(chǎn)品實行一系列優(yōu)惠政策。煤炭產(chǎn)業(yè)是直接從自然界中獲取煤炭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，因此，我國應(yīng)將煤炭產(chǎn)業(yè)列為第一產(chǎn)業(yè)。在我國，煤炭長期以來一直是同農(nóng)業(yè)一樣對國民經(jīng)濟(jì)作貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)，國家的產(chǎn)業(yè)政策要像重視、扶持農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)一樣，重視、扶持煤炭產(chǎn)業(yè)。要像重視“三農(nóng)”問題一樣，重視“四礦”問題。
我國也應(yīng)把煤炭產(chǎn)品像農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)品一樣，列為初級產(chǎn)品，對初級產(chǎn)品實行優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策。將煤炭產(chǎn)業(yè)定位為第一產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上，改革和完善煤炭財稅體系。
　　2.改革煤炭產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行財稅政策
　　(1)改革和完善煤炭增值稅政策。按照國務(wù)院“既要建立新的增值稅機(jī)制，又要照顧煤炭行業(yè)的實際困難，不增加國有重點煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平，保持1993年3.35%的稅負(fù)原則”的精神，建議國家進(jìn)一步改革和完善增值稅。將煤炭產(chǎn)業(yè)列為增值稅進(jìn)一步改革的試點行業(yè)，由當(dāng)前生產(chǎn)型增值稅改革為消費型增值稅；允許煤炭企業(yè)將購進(jìn)生產(chǎn)用的固定資產(chǎn)、礦井水平延深等井巷工程、礦井接替工程的固定資產(chǎn)和外購材料、電力等支出，按照17%的比例作為增值稅進(jìn)項稅抵扣；允許煤炭生產(chǎn)企業(yè)從農(nóng)民手中購進(jìn)的煤礦特殊用料視同農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)予按10%的進(jìn)項稅抵扣；保留對煤炭企業(yè)內(nèi)部自產(chǎn)自用產(chǎn)品不計稅政策，煤炭企業(yè)辦社會投入中的外購部分準(zhǔn)予扣稅；同時，我國可以借鑒歐盟部長會議向歐盟各國的建議，實行四檔復(fù)式稅率制度，設(shè)定基本稅率為17%，低檔稅率設(shè)三擋，13%檔、6%檔，0%檔。出口商品為零稅率。煤炭企業(yè)可以在總體上保持1993年3.35%的稅負(fù)水平上，在正常生產(chǎn)期內(nèi)煤炭生產(chǎn)企業(yè)實行6%的增值稅率，在衰老期內(nèi)實行零稅率。
　　(2)改革和完善礦產(chǎn)資源稅費政策。礦產(chǎn)資源稅與資源補(bǔ)償費是國家為提高煤炭資源的回收率和對因開發(fā)資源及利用自然資源差異而形成的級差收入進(jìn)行調(diào)節(jié)的稅費種類。改革和完善礦產(chǎn)資源稅費政策的思路是，將礦產(chǎn)資源稅和資源費合并為資源稅，按企業(yè)擁有煤炭儲量多少和煤炭資源獲利能力的大小交納礦產(chǎn)資源稅。
　　(3)取消鐵路、電力建設(shè)基金和港口建設(shè)費。行業(yè)性建設(shè)基金，導(dǎo)致行業(yè)間的利益轉(zhuǎn)移。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不利于行業(yè)間的公平競爭。煤炭企業(yè)每年年交付的經(jīng)國鐵運營的鐵路建設(shè)基金達(dá)150億元左右。建議國家認(rèn)真清理和取消各類行業(yè)性建設(shè)基金。在國家取消行業(yè)性的建設(shè)基金之前，建議對煤炭企業(yè)不再征收鐵路、電力建設(shè)基金和港口建設(shè)費。
　　3.完善煤炭成本核算體系。我國目前實行的是以礦務(wù)局為獨立核算單位為主的體制�，F(xiàn)行的煤炭成本核算制度是原計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物，煤炭成本是不完全成本。一是沒有考慮煤礦是資源性企業(yè)，有一個生命周期，資源枯竭后必須轉(zhuǎn)產(chǎn)，沒有建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)金。煤炭的健康和可持續(xù)發(fā)展必須建立煤炭轉(zhuǎn)產(chǎn)金制度，加大折舊，在煤炭成本中提取提足。二是隨著煤礦開采范圍的增大，因開采造成的農(nóng)田塌陷、水源破壞、建筑物毀壞等的補(bǔ)償和賠償費用越來越高，現(xiàn)有成本核算機(jī)制考慮不足。必須建立煤炭企業(yè)環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制，改變煤炭企業(yè)形象和解決長期困擾企業(yè)的公共關(guān)系問題。
　　4.深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。煤炭企業(yè)用人多、效率低、管理粗放、機(jī)制落后的體制還沒有根本扭轉(zhuǎn)，煤炭工業(yè)整體還沒有擺脫困境。目前的管理體制和運行機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了企業(yè)發(fā)展的需要，除了要進(jìn)一步減人提效、科學(xué)管理、集約化經(jīng)營、推行科技進(jìn)步外，產(chǎn)權(quán)制度改革要成為煤炭產(chǎn)業(yè)深化改革的核心。通過多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度來解決煤炭產(chǎn)業(yè)投資、管理問題。
　　5.有序建立礦業(yè)權(quán)市場和合理節(jié)約開發(fā)資源。目前國際社會煤炭產(chǎn)業(yè)有兩個走向，一是煤炭能源的戰(zhàn)略地位彰顯，二是主要采煤國家的煤炭企業(yè)都高度集中。與此相反，我國目前煤炭資源浪費現(xiàn)象觸目驚心，當(dāng)前全國煤礦資源綜合回收率約35%，小型礦井不足15%，而世界其他主要采煤國家的回采率平均達(dá)60%以上。究其原因，表面上是企業(yè)急功近利，本質(zhì)上是煤炭資源的價值沒有體現(xiàn)。同時整塊的優(yōu)質(zhì)資源被分割，不利于整體規(guī)劃和科學(xué)、合理、高效開發(fā)資源。為此，建議按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)法健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2005]18號)，有關(guān)部門盡快制訂出相應(yīng)實施辦法，從有利于組建大集團(tuán)建設(shè)大基地，從推動和保障煤炭工業(yè)健康、有序、持續(xù)發(fā)展的目的出發(fā)，建立起煤炭工業(yè)有利于保護(hù)和發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力，有利于規(guī)模和結(jié)構(gòu)效益，有利于資源利用和優(yōu)化配置，有利于科學(xué)、合理、公平競爭的資源交易平臺。同時建立煤炭資源價值考核體系，推動資源的科學(xué)回收。
　　6.實施集團(tuán)化戰(zhàn)略，建立可靠的煤炭供給體系。打破地域、行業(yè)和所有制界限，加快培育和發(fā)展若干個億噸級大型煤炭骨干企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，使之成為優(yōu)化煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)大型煤炭基地、平衡國內(nèi)煤炭市場供需關(guān)系和“走出去”開發(fā)國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。煤炭企業(yè)要進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求積極推進(jìn)股份制改造，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高管理水平。國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值礦區(qū)的資源開發(fā)由國有資本控股。鼓勵發(fā)展以資產(chǎn)為紐帶，煤炭、電力、鐵路、港口等企業(yè)聯(lián)營的具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)。鼓勵大型煤炭企業(yè)到境外投資辦礦，帶動煤炭機(jī)械產(chǎn)品出口和技術(shù)、勞物輸出，提高我國煤炭工業(yè)的國際競爭力。國家有關(guān)主管部門對煤炭產(chǎn)業(yè)建設(shè)大基地組建大集團(tuán)要給予多方面的政策扶持。