根據(jù)本屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大環(huán)資委于2007年8月將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》草案正式提請十屆全國人大常委會第29次會議審議。現(xiàn)談?wù)劚救藢ρ�環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的一些認(rèn)識和體會。
 
　一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)不是“舶來品”，在我國有著深厚的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)
 
　現(xiàn)在社會上有很多人士，一提到循環(huán)經(jīng)濟(jì)，就以為這個概念是“舶來品”。我認(rèn)為這個觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的。
 
　所謂循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，也就是資源節(jié)約和循環(huán)利用活動的總稱。通俗地講，減量化，就是在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中采取技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等手段盡量減少資源消耗和廢物產(chǎn)生；再利用，就是將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用；資源化，就是直接將廢物作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用。
 
    循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在我國有著深厚的思想基礎(chǔ)和漫長的發(fā)展歷程。中國古代就有“天人合一”的觀念，歷來崇尚人與自然的和諧。這與“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是一脈相承的，因?yàn)檠�環(huán)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上講，就是要解決人和自然的協(xié)調(diào)問題。這種注重保持人與自然和諧共處的理念也推動了相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展。尤其是新中國成立后，我國很早就開始了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐活動，即再利用和資源化。不過當(dāng)時的提法不叫循環(huán)經(jīng)濟(jì)，而叫做資源綜合利用。
 
    1958年7月，周恩來總理視察江門甘蔗糖廠的蔗渣紙漿廠時指出：“甘蔗用途很廣，應(yīng)該大搞綜合利用”。提出把江門甘蔗糖廠改名為江門甘蔗化工廠并親筆題寫了廠名。周總理的指示揭開了我國糖廠開展綜合利用、多種經(jīng)營的新篇章。利用蔗渣造紙、制紙板，利用糖蜜制酒精、酵母，利用甜菜廢絲制顆粒粕飼料以及以充分利用廢液、廢渣為內(nèi)容的“三廢”治理均取得了重要的進(jìn)展，糖廠綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值占到了總產(chǎn)值的18%-20%。在上世紀(jì)70年代，毛澤東主席發(fā)出了“綜合利用大有可為”的指示，推動了水資源等領(lǐng)域的資源綜合利用工作。80年代到90年代，我國積極開展全方位的資源綜合利用工作，并制定了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》等規(guī)范性文件，還提出了關(guān)于資源綜合利用的具體目錄和激勵措施。而2000年制定的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》已經(jīng)在很大程度上體現(xiàn)了我們現(xiàn)在所說的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想。當(dāng)前，國家更加重視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作。黨中央近年來大力倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在“十一五”規(guī)劃建議中，提出要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，健全相應(yīng)的法律法規(guī)。由此可見，我國實(shí)際上很早就開展了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，而不是近年來受外國人的啟發(fā)才搞起來的。因此可以說，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念不是“舶來品”，而是“國產(chǎn)貨”。至于具體名稱，德國制定的是《物質(zhì)閉路循環(huán)和廢物處理法》，日本制定的是《建設(shè)循環(huán)型社會基本法》，美國制定的是《資源保護(hù)和回收法》，循環(huán)經(jīng)濟(jì)一詞，真正是國人的發(fā)明。
 
　當(dāng)然，近年來外國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的一些新提法和新經(jīng)驗(yàn)，對我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其立法確有很大啟發(fā)，例如有關(guān)國家總結(jié)出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R原則”，即“減量化、再利用、再循環(huán)”等。因此，我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，也應(yīng)當(dāng)在上述基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實(shí)際需求，以“減量化、再利用、資源化”為主線展開。
 
　二、制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法不是趕時髦，而是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切要求
 
　有的人提出，我國制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是“趕時髦”，是“應(yīng)景之作”。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)也是錯誤的。
 
　我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展迫切要求制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，各項(xiàng)建設(shè)取得巨大成就，同時也付出了重大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，廣大人民群眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈。
 
　一是資源能源問題。我國資源總量和人均資源嚴(yán)重不足。在資源總量方面，現(xiàn)已查明的石油儲量僅占世界1.8%，天然氣占0.7%，鐵礦石不足9%，銅礦不足5%，鋁土礦不足2%。在人均資源量方面，我國人均礦產(chǎn)資源約為世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源約為1/3，人均水資源約為1/4，人均森林資源約為1/5，人均能源占有量約為1/7，其中人均石油占有量僅為1/10。
 
　我國資源利用效率相對低下。目前我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高20%左右；工業(yè)用水重復(fù)利用率比國外先進(jìn)水平低15%至25%左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進(jìn)水平低20%；木材綜合利用率為60%，比國外先進(jìn)水平低20%。
 
　二是生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。當(dāng)前，我國荒漠化土地面積約占國土總面積的27.9%；廢水年排放總量為439.5億噸；七大江河水系，劣五類水質(zhì)占40.9%，75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化；尚有3.6億農(nóng)村人口喝不上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水。二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，使得一些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量長期得不到改善，環(huán)境污染事故進(jìn)入高發(fā)期。
 
　三是國家競爭力及國家安全問題。近年來，資源環(huán)境因素在國際貿(mào)易中的作用日益凸顯，“綠色壁壘”成為各國尤其是發(fā)達(dá)國家實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的重要手段，這也成為我國擴(kuò)大出口面臨最多、最難突破的問題，有的已對我國產(chǎn)品在國際市場的競爭力造成了嚴(yán)重影響。
 
　上述問題已經(jīng)對我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重制約，而大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為解決這些問題提供了一條重要途徑。針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的尖銳矛盾，我國要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)按照“減量化、再利用、資源化”的要求，特別注意從經(jīng)濟(jì)活動的源頭節(jié)約資源和減輕污染，在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境友好的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則來實(shí)施。
 
　循環(huán)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，只有在統(tǒng)一的社會規(guī)范和協(xié)調(diào)的法律體系下，才能把資源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步有機(jī)地結(jié)合起來，既保證資源和環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展對促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境改善的支持，實(shí)現(xiàn)符合可持續(xù)發(fā)展要求的良性循環(huán)。由此可見，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是十分必要的，絕不是趕時髦的應(yīng)景之作。
 
    據(jù)筆者了解，黨中央、全國人大和國務(wù)院都十分重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的制定工作。2005年3月，胡錦濤總書記代表黨中央提出要加快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律。全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志積極支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法工作，作了大量的推動工作。2005年12月，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議決定將制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法補(bǔ)充列入立法計劃，并明確由全國人大環(huán)資委提出法律草案。根據(jù)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的指示，全國人大法律委、財經(jīng)委、常委會法工委、國家發(fā)改委和國家環(huán)�？偩值挠嘘P(guān)負(fù)責(zé)同志加入起草領(lǐng)導(dǎo)小組，以嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度和精神共同進(jìn)行研究和起草工作。近兩年來，起草領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)真研究各地以及國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，開展專題調(diào)研，先后召開三十多次座談會和論證會，并與國務(wù)院有關(guān)部門和地方就草案的重要內(nèi)容進(jìn)行了多次溝通，反復(fù)修改文本，使草案日臻完善，為全國人大常委會盡早審議打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在十屆全國人大常委會第29次會議審議該草案時，常委會組成人員普遍認(rèn)為，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法十分必要，對于全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會、保持國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，將發(fā)揮有力的保障作用。草案思路清楚，內(nèi)容全面，結(jié)構(gòu)比較合理，希望進(jìn)一步修改完善后，盡快出臺實(shí)施。同時也提出了一些中肯的、建設(shè)性的意見。目前，有關(guān)方面正在按照常委會組成人員的意見，組織力量對草案進(jìn)行修改。
 
　三、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)為科學(xué)發(fā)展提供有效的法律保障
 
    制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，為推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的法律保障。我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展也促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的發(fā)展。學(xué)界和立法部門對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的概念、性質(zhì)、目標(biāo)、原則、基本框架和基本制度等方面都進(jìn)行過廣泛的探討和研究，并取得了較多的共識。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的定位問題上，多數(shù)專家傾向于將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法定位于經(jīng)濟(jì)法。因?yàn)殡m然循環(huán)經(jīng)濟(jì)法要解決的是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，但它更多側(cè)重于調(diào)整在資源節(jié)約和循環(huán)利用活動中發(fā)生的社會關(guān)系，該類活動與經(jīng)濟(jì)靠得更近一些。當(dāng)然，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是一部與環(huán)境保護(hù)關(guān)系十分密切的法律，在立法目的上與環(huán)境法多有共同之處，但這并不改變其經(jīng)濟(jì)法的基本屬性。
 
�。ㄒ唬┰诓莅钙鸩葸^程中應(yīng)當(dāng)注意堅(jiān)持以下指導(dǎo)思想：
 
　一是堅(jiān)持減量化優(yōu)先的原則。西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國現(xiàn)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。
 
　二是突出重點(diǎn)，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。對主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，要明確提出節(jié)能減排的約束性要求。
 
　三是法律規(guī)范要有力度，對高消耗、高排放的行為，要有硬約束。與此同時，要通過制定一系列的激勵政策，支持和推動企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
 
　四是在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。
 
　五是處理好循環(huán)經(jīng)濟(jì)法和其他相關(guān)法律的關(guān)系。與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的法律主要有節(jié)約能源法、固體廢物污染環(huán)境防治法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。這些法律之間有著緊密的聯(lián)系，難免有一定的交叉重復(fù)，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區(qū)別。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法過程中要處理好它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與其他相關(guān)法律在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。
 
　（二）我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)的主要制度和措施
 
　制定法律，重在創(chuàng)設(shè)為立法目的服務(wù)的制度和措施，它們構(gòu)成新的具有強(qiáng)制性的社會規(guī)則。建議循環(huán)經(jīng)濟(jì)法創(chuàng)設(shè)以下制度和措施：
 
　一是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評價考核和實(shí)施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。為此建議規(guī)定：縣級以上人民政府在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展等規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)明確提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和要求；其次，對編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的程序和內(nèi)容要有明確要求，使規(guī)劃既有權(quán)威性又有可操作性。
 
　二是建立抑制資源浪費(fèi)和污染物排放的總量調(diào)控制度。當(dāng)前我國一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有實(shí)在而有效的總量控制措施。為此，建議本法明確要求各級政府必須依據(jù)上級政府制定的本區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)和建設(shè)用地、生產(chǎn)用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。也就是說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)決不能突破本地的環(huán)境容量和資源承載力，需要根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)模。
 
　三是建立以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任。也就是說，生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)對其設(shè)計也提出了更高的要求。為此，建議本法根據(jù)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，對生產(chǎn)者在產(chǎn)品廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任提出明確要求。
 
　四是強(qiáng)化對高耗能、高耗水企業(yè)的管理。為了保證節(jié)能減排任務(wù)的落實(shí)，對重點(diǎn)行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理十分必要，為此建議規(guī)定：國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)內(nèi)，年綜合能源消費(fèi)量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行重點(diǎn)管理制度，并明確提出管理措施，定期進(jìn)行審核。
 
　五是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。為此建議規(guī)定：國家制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求；國務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門會同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄；有關(guān)部門要對名錄制度的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。
 
　六是建立激勵機(jī)制。具體包括：建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金；對循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財政支持；對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠；對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行投資傾斜；實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價格、收費(fèi)等政策措施。
 
　七是建立法律責(zé)任追究制度。建議本法專設(shè)法律責(zé)任一章，對各類主體不履行法定義務(wù)的行為規(guī)定相應(yīng)的罰則，以保障法律的有效實(shí)施。
 
　八是明確關(guān)于減量化的具體規(guī)定。例如在生產(chǎn)過程，建議規(guī)定：產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計制度；對工業(yè)節(jié)水的基本要求；對工業(yè)節(jié)油的基本要求；對礦產(chǎn)資源開采的減量化和共生、伴生礦等綜合利用的要求；對建材行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求；對農(nóng)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。
 
　再如在流通和消費(fèi)過程，建議規(guī)定：對政府機(jī)構(gòu)的要求；對抑制城市水、電、氣等資源浪費(fèi)的要求；對服務(wù)業(yè)節(jié)約的要求；對限制一次性消費(fèi)品的要求等。
 
　九是關(guān)于再利用和資源化的具體規(guī)定。例如對生產(chǎn)過程，建議規(guī)定：對發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求；對工業(yè)固體廢物進(jìn)行綜合利用的要求；對工業(yè)用水循環(huán)利用的要求；對工業(yè)余熱、余壓等綜合利用的要求；對建筑廢物綜合利用的要求；對農(nóng)業(yè)綜合利用的要求；對產(chǎn)業(yè)廢物交換的要求等。
 
　再如在流通和消費(fèi)過程，建議規(guī)定：對建立健全再生資源回收體系的要求；對再生資源利用的資質(zhì)管理的要求；對廢電器電子產(chǎn)品回收利用的要求；對報廢機(jī)動車船回收拆解的要求；對機(jī)電產(chǎn)品再制造的要求；對生活垃圾、污泥的資源化的要求等等。
 
　筆者感到，通過全國人大常委會第29次會議對循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案的審議，進(jìn)一步加深認(rèn)識了黨中央和全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志提出并積極推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的極端重要性和實(shí)際意義，也進(jìn)一步了解了社會各界特別是基層單位對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度需求。筆者堅(jiān)信，在黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，在全國人大常委會組成人員和各有關(guān)部門的支持和共同努力下，我國一定能夠制定出一部適應(yīng)實(shí)際需求、具有我國特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，為建立能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系，為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，為在全世界推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的偉大事業(yè)，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！