資料來源：經(jīng)1993—2004年《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》測(cè)算所得，2004年數(shù)據(jù)來源于《中國行業(yè)分析報(bào)告——鋼鐵工業(yè)》（2005）。
　　中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度不高，而且處于下降趨勢(shì)，主要有三個(gè)方面的原因。一是大型企業(yè)內(nèi)部積累和外部擴(kuò)張緩慢，發(fā)展速度低于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度。如同馬克思所說的，在市場(chǎng)的規(guī)模上，資本的積累遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上資本的集中（馬克思，1867）。值得一提的是，中國的鋼鐵企業(yè)資本積累過慢還有其自身的特殊原因，許多大型鋼鐵企業(yè)受一時(shí)市場(chǎng)利益的誘惑，在產(chǎn)業(yè)快速增長的時(shí)期脫離了鋼鐵主業(yè)，將稀缺的資本用于不可靠的多元化經(jīng)營，特別是非相關(guān)的多元化經(jīng)營。和國際上成熟的鋼鐵大型企業(yè)不同，國內(nèi)眾多鋼鐵大企業(yè)都有過“脫主業(yè)化”經(jīng)營的歷史或現(xiàn)狀，比如，大型鋼鐵企業(yè)之一“首鋼”就熱衷于從事“造芯”等新興高科技業(yè)務(wù)活動(dòng)，在“脫主業(yè)化”經(jīng)營的道路上走了很遠(yuǎn)，結(jié)果以失敗而告終。②二是市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘低，企業(yè)進(jìn)入過度。由于國內(nèi)處于工業(yè)化的中期階段，鋼鐵業(yè)的投入產(chǎn)出見效快，市場(chǎng)利益明顯，在沒有產(chǎn)業(yè)進(jìn)入限制的情況下，短期內(nèi)就出現(xiàn)大量產(chǎn)業(yè)新進(jìn)入者的狀況。而且，這一輪的鋼鐵產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張中，新進(jìn)入者的主體基本上是民營經(jīng)濟(jì)。三是鋼鐵工業(yè)對(duì)本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化有重要影響，促進(jìn)工業(yè)化的績(jī)效比較明顯，而且稅收貢獻(xiàn)大，地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，往往會(huì)積極新上鋼鐵項(xiàng)目或擴(kuò)大鋼鐵生產(chǎn)能力，這在無形中對(duì)小規(guī)模企業(yè)也起到了保護(hù)作用�！熬盼濉焙汀笆�五”期間，大部分省份都在加快鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，共有19個(gè)省、區(qū)、市把鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果是中國的鋼鐵產(chǎn)量高居世界第一，但產(chǎn)業(yè)集中度卻在世界上處于較為落后的水平。
　　為進(jìn)一步反映中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度，監(jiān)測(cè)該產(chǎn)業(yè)在空間上的離散性，我們?cè)黾硬捎卯a(chǎn)業(yè)空間集中度c[，i]這個(gè)指標(biāo)來測(cè)定鋼鐵產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分布集中程度。其測(cè)度模型為：

　　其中S[，ij]表示區(qū)域j 的產(chǎn)業(yè)i 占全國該產(chǎn)業(yè)的份額，n 表示區(qū)域個(gè)數(shù)，c[，i]其實(shí)是變量S[，ij]分布的標(biāo)準(zhǔn)差。這個(gè)統(tǒng)計(jì)量的值越高，說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越低；統(tǒng)計(jì)值越低，說明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越高。產(chǎn)業(yè)空間集中度實(shí)際上從一個(gè)側(cè)面反映產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚水平�？臻g范圍取決于研究所需要界定的地理區(qū)劃或以地理為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃。本文以省為單位，測(cè)算全國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在省一級(jí)范圍空間上的離散程度。
　　通過對(duì)近年來全國及各地區(qū)鋼鐵工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量數(shù)據(jù)的測(cè)算，我們發(fā)現(xiàn)，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間集中度也在明顯下降，成品鋼材、生鐵、粗鋼、焦炭、鐵合金五種主要鋼鐵產(chǎn)品的c[，i]值從1999年起呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，并且2003年和2004年呈較顯著的擴(kuò)大（見表1）。

　　這一結(jié)果表明，在市場(chǎng)的演進(jìn)過程中，我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)并沒有像國外那樣演化出區(qū)域性的集聚態(tài)勢(shì)，比如，德國的魯爾區(qū)，美國的中北部地區(qū)，日本的京濱、阪神和九州三大工業(yè)區(qū)；相反，我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在空間上更加離散了，呈現(xiàn)出地區(qū)間的逐漸均勻狀態(tài)。其背后的真實(shí)情況是，基本上每個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都建立了一定規(guī)模的鋼鐵生產(chǎn)基地，生產(chǎn)要素受行政約束難以進(jìn)行自由的流動(dòng)和配置，空間距離的疏遠(yuǎn)增加了原材料和產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集聚經(jīng)濟(jì)和資源合理配置難以實(shí)現(xiàn)。地區(qū)間產(chǎn)能的均勻化，表面上看減少了產(chǎn)品的遠(yuǎn)距離運(yùn)輸，但由于產(chǎn)品差異性和競(jìng)爭(zhēng)的存在，在總體上實(shí)際增加了產(chǎn)品的運(yùn)輸成本。
　　三、布局現(xiàn)狀與合理方向
　　產(chǎn)業(yè)布局是資源在空間配置的一種重要方式。從全世界范圍來看，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局主要是三種基本形式：一是靠近資源產(chǎn)地的布局，可稱為資源依托型；二是臨近運(yùn)輸港口尤其是大型海港的產(chǎn)業(yè)布局，可稱為臨海港口型；三是接近產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的布局，可稱為市場(chǎng)鄰近型。鋼鐵工業(yè)的早期布局表現(xiàn)一般是在靠近鐵礦石和煤炭資源的地方建設(shè)鋼鐵企業(yè)，以節(jié)約運(yùn)輸成本。英國在工業(yè)化初期階段，鋼鐵工業(yè)基本上集中在蘇格蘭地區(qū)，就是因?yàn)槟抢镉写罅康拿禾亢丸F礦石資源。隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，更是隨著鋼鐵工業(yè)市場(chǎng)邊界的擴(kuò)大，尤其是資源和產(chǎn)成品市場(chǎng)的國際化，一些國家的鋼鐵工業(yè)在布局上開始向大型海洋港口附近集中，這樣既充分利用鋼鐵生產(chǎn)所需的水資源，又能依靠海運(yùn)條件進(jìn)口鐵礦和煤炭資源，產(chǎn)品用于出口也比較方便。經(jīng)過多年的空間演化，日本的鋼鐵工業(yè)呈現(xiàn)出一種典型的臨海型布局，以適應(yīng)資源和市場(chǎng)都依賴國際的特殊性，絕大部分的鋼鐵企業(yè)分布在面向太平洋的帶狀工業(yè)區(qū)內(nèi)，形成長達(dá)近1000公里的沿海鋼鐵工業(yè)帶。市場(chǎng)鄰近型的布局比較適合于國土面積較大、資源分布較為均勻的國家，這種布局有利于節(jié)約運(yùn)輸成本。美國的鋼鐵工業(yè)屬于這種布局，主要是在鋼材消費(fèi)需求旺盛的地區(qū)就地建廠，以滿足當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的需要。
　　從20世紀(jì)50年代初開始算起，中國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局經(jīng)歷了50年左右的演變，基本可分為前后25年。前25年，也就是從開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃的1953年到臨近改革開放的1978年，產(chǎn)業(yè)建設(shè)受前蘇聯(lián)的影響，布局主要采用資源依托型。新建的鋼鐵廠基本是選擇靠近鐵礦、煤礦等鋼鐵業(yè)資源的地區(qū)。例如，這一時(shí)期在遼寧的鞍本礦區(qū)擴(kuò)建了鞍鋼和本鋼，在貴州的攀西礦區(qū)新建了攀鋼（攀枝花大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)），在北京、冀東礦區(qū)擴(kuò)建了首鋼和唐鋼，在鄂東、鄂西礦區(qū)新建和擴(kuò)建了武鋼和湘鋼等企業(yè)，這些新建或擴(kuò)建企業(yè)構(gòu)成了當(dāng)時(shí)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的基本格局。顯然，這種布局不是市場(chǎng)化資源配置的結(jié)果，基本上是政府出于經(jīng)濟(jì)和政治戰(zhàn)略上考慮而安排的。當(dāng)時(shí)在內(nèi)地大量安排鋼鐵布局，不僅因?yàn)槟抢镉忻鸿F資源，而且也是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和備戰(zhàn)的需要。后25年從1978年改革開放以來，一直到2004年，這一段時(shí)間是我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展最快、布局情況最復(fù)雜的時(shí)期。市場(chǎng)機(jī)制開始發(fā)揮在資源配置中的作用，在布局上表現(xiàn)為臨近沿海地區(qū)和靠近產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的企業(yè)開始大量涌現(xiàn)，逐漸呈現(xiàn)出一種沿海指向和市場(chǎng)指向型的布局特征。從另一種角度看，隨著沿海地區(qū)工業(yè)化水平的提高，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的需求急劇膨脹，也刺激了這些地區(qū)鋼鐵工業(yè)發(fā)展快于其他地區(qū)。不過，值得指出的是，在后25年的布局演變中，并不單純是市場(chǎng)在發(fā)揮作用，地方政府的“有形之手”也起到了相當(dāng)?shù)淖饔谩３鲇诮?jīng)濟(jì)利益的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的考慮，地方政府在有條件的情況下都會(huì)把鋼鐵工業(yè)列為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，加以優(yōu)先發(fā)展。自20世紀(jì)90年代以來，尤其是近10年來，上海、山東、江蘇、河北、廣東等地都分別建立了或正在建設(shè)各自的鋼鐵生產(chǎn)基地。
　　目前，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力布局相對(duì)比較分散，產(chǎn)業(yè)布局方式既不適應(yīng)鐵礦資源結(jié)構(gòu)的變化，也有悖于市場(chǎng)選擇和環(huán)保優(yōu)先的原則。本文根據(jù)《中國市場(chǎng)年鑒》的標(biāo)準(zhǔn)把我國劃分為六大區(qū)域：華北、東北、華東、中南、西南和西北③，分別測(cè)算2004年各地區(qū)鋼產(chǎn)量、GDP 和固定資產(chǎn)投資占全國總量的比重。通過這種測(cè)算，可以在一定程度上看出不同區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)量與消費(fèi)量（用GDP 和固定資產(chǎn)投資這兩個(gè)指標(biāo)來顯示）之間的關(guān)系，從而間接觀察鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理性。計(jì)算結(jié)果顯示（如表2），華北地區(qū)是我國鋼鐵生產(chǎn)的主要基地，鋼產(chǎn)量占全國比重的33.07％，但無論是用GDP 還是固定資產(chǎn)投資指標(biāo)來衡量鋼鐵產(chǎn)品的需求，該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費(fèi)地。東北、西南、西北地區(qū)鋼鐵的生產(chǎn)與消費(fèi)大體平衡，而華東、中南地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，鋼鐵消費(fèi)量大，生產(chǎn)卻相對(duì)不足，供需矛盾比較突出，所以最近幾年鋼鐵項(xiàng)目上得最多的就是這兩個(gè)地區(qū)。

　　為了進(jìn)一步解釋我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局現(xiàn)狀，本文構(gòu)造了一個(gè)回歸方程來分析我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的影響因素。由于鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局主要有資源依托型、臨海港口型和鄰近市場(chǎng)型三種，我們以2003年各省鋼產(chǎn)量（QYGS）作為被解釋變量，礦產(chǎn)資源（KCZY）、地理區(qū)位（DLQW）和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ）三個(gè)變量作為解釋變量，三個(gè)解釋變量分別代表影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的三個(gè)因素：資源、區(qū)位和市場(chǎng)需求。其中，地理區(qū)位是名義變量，如果該地區(qū)區(qū)位沿海，則用“1”表示，否則用“0”表示。鋼鐵生產(chǎn)過程中的主要原料是鐵礦石和焦炭，這兩種資源的供給對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)分布格局影響最大。由于不同資源很難匯總，本文采用各省鐵礦石和煤炭資源占全國比重之和來代表該地區(qū)的礦產(chǎn)資源稟賦。各地區(qū)鐵礦石和煤炭的探明儲(chǔ)量出自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004），其他數(shù)據(jù)來自《中國鋼鐵工業(yè)年鑒》（2004）。計(jì)量方程和檢驗(yàn)過程如下：
　　QYGS＝α＋β[，i]KCZY＋β[，2]GDP ＋β[，3]DLQW＋μ
　　QYGS＝0.603GDP＋0.401KCZY －0.072DLQW
　　t 值（3.508*）（3.262*）（-0.457）
　　計(jì)量檢驗(yàn)顯示，擬合優(yōu)度系數(shù)0.818，回歸方程有著較強(qiáng)的解釋力。JB統(tǒng)計(jì)量和White檢驗(yàn)都拒絕有異方差的假設(shè)。通過t 檢驗(yàn)的變量是礦產(chǎn)資源（KCZY）和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP ），地理區(qū)位沒有通過t 檢驗(yàn)。其中，國內(nèi)生產(chǎn)總值的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為0.603，大于礦產(chǎn)資源的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)0.401.這說明當(dāng)前影響我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局的主要因素是市場(chǎng)需求，其次是礦產(chǎn)資源，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局基本屬于市場(chǎng)指向型的，產(chǎn)出區(qū)位逐漸在向市場(chǎng)消費(fèi)地集中，同時(shí)兼具資源依托型特征，臨海港口型的特征則不明顯。從華北、華東這兩個(gè)鋼鐵生產(chǎn)的主要區(qū)域看，華北屬于資源依托型，以河北、山西為典型；華東則基本屬于市場(chǎng)接近型的布局，最為典型的是上海和江蘇。
　　值得指出的是，我國鐵礦石資源儲(chǔ)量相對(duì)短缺，品質(zhì)也不高，而且鐵礦石過度開采對(duì)環(huán)境也有相當(dāng)?shù)钠茐�。從保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，我國鋼鐵工業(yè)的發(fā)展在未來將主要依賴于從國外進(jìn)口鐵礦石，沿海港口城市作為大型鋼鐵企業(yè)的所在地有著運(yùn)輸上的優(yōu)勢(shì)，在很大程度上可以降低鋼鐵成本，應(yīng)該是較為理想的產(chǎn)業(yè)布局所在地。相反，單純以資源依托為特征的空間布局已經(jīng)暴露出效率不高、破壞環(huán)境、導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題，逐漸不能適應(yīng)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。本文采用鋼鐵工業(yè)總產(chǎn)值與投資總額的比值來衡量我國各地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率，對(duì)三種不同類型的產(chǎn)業(yè)空間布局進(jìn)行比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)④，2003年我國資源依托型地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效率的平均值為3.98，顯著低于全國5.38的平均值；市場(chǎng)鄰近型地區(qū)的這一數(shù)值達(dá)6.25；雖然除寶鋼之外，我國還沒有其他典型意義上的港口型鋼鐵企業(yè)，但沿海地區(qū)鋼鐵工業(yè)的投入產(chǎn)出效率最高，為6.36，不僅高于全國平均值，更是大大高于資源依托型地區(qū)的數(shù)值，證明臨海港口型的空間布局是未來我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的合理方向。值得一提的是，當(dāng)初上海寶鋼選址在臨近東海之濱的寶山縣時(shí)，曾引起一場(chǎng)不小的風(fēng)波。當(dāng)時(shí)（20世紀(jì)70年代末）這個(gè)選址曾被批評(píng)為“洋冒進(jìn)”、“不顧全國一盤棋”、“遠(yuǎn)離資源產(chǎn)地不經(jīng)濟(jì)”等，但歷史證明，上海寶鋼的選址與布局，是中國鋼鐵工業(yè)有史以來最具有經(jīng)濟(jì)效率的選址布局。而當(dāng)初在攀枝花、鄂東、鄂西等礦區(qū)附近所在地新建的鋼鐵企業(yè)，則逐漸暴露出經(jīng)濟(jì)效益不高、污染環(huán)境等嚴(yán)重的問題。
　　四、國家產(chǎn)業(yè)政策的真正意義
　　2005年7月，國家發(fā)展與改革委員會(huì)公布了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，這是中國鋼鐵工業(yè)的第一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策，也是正式發(fā)布的一個(gè)明確的產(chǎn)業(yè)政策，自然引起各方的注意。新頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》分別就政策目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資管理、原材料政策、鋼材節(jié)約使用及其他相關(guān)問題作了闡述和規(guī)定，特別是把提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的核心。出于對(duì)國家重要的產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注，以及為呼喚更加有效而合理的產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)，從研究的角度出發(fā)，有必要就新出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出幾點(diǎn)評(píng)論。
　　2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》無疑是要控制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，這也是產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)重要調(diào)控內(nèi)容。但問題是鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模應(yīng)該怎樣控制？由誰來控制？依據(jù)什么來控制？從《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的文本上理解，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模是通過國家制定規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)控制。該產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策第一章第一條明確指出：根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和資源、能源及環(huán)保狀況，鋼鐵生產(chǎn)能力保持合理生產(chǎn)規(guī)模，具體規(guī)�？稍谝�(guī)劃中解決。第二章第七條又明確，鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門制定。也就是說，由政府部門制定發(fā)展規(guī)劃，而發(fā)展規(guī)劃又要規(guī)定產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。但是，合理的生產(chǎn)規(guī)�？偸呛褪袌�(chǎng)緊密相關(guān)的，政府部門能夠準(zhǔn)確地知道或預(yù)測(cè)市場(chǎng)需要多少鋼產(chǎn)量？能夠制定準(zhǔn)確無誤的產(chǎn)量規(guī)劃嗎？如果是，那市場(chǎng)上的生產(chǎn)和產(chǎn)品早就實(shí)現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”，沒有短缺和過剩。然而，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的歷史已經(jīng)證明，這種情況是不存在的。由于信息的不完全，同時(shí)也由于單憑政府的判斷和決策難以做到最能增進(jìn)社會(huì)福利，因而由政府部門做出完全符合市場(chǎng)實(shí)際需要的產(chǎn)能規(guī)劃是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能的。其實(shí)，不僅政府部門做不到對(duì)合理產(chǎn)量規(guī)模的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，其他任何人和機(jī)構(gòu)都難以代替市場(chǎng)做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。近幾年之內(nèi)，不知道有多少個(gè)權(quán)威或不權(quán)威的機(jī)構(gòu)作過關(guān)于中國鋼產(chǎn)量和鋼鐵消費(fèi)的預(yù)測(cè)，但結(jié)果全都是錯(cuò)誤的。
　　《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》還明確規(guī)定了企業(yè)的任務(wù)，內(nèi)含企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模受行政批準(zhǔn)之意。該政策第二章第八條規(guī)定，2003年鋼產(chǎn)量超過500萬噸的企業(yè)集團(tuán)可以根據(jù)國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃和所在城市的總體規(guī)劃，制定本集團(tuán)規(guī)劃，經(jīng)國務(wù)院或國家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)行必要銜接平衡后批準(zhǔn)執(zhí)行。這一條連續(xù)用了“銜接”“平衡”“批準(zhǔn)”“執(zhí)行”等詞語。實(shí)際上，政策已經(jīng)規(guī)定企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模需要得到政府部門的批準(zhǔn)，因?yàn)樵谕�一條中還有這樣的規(guī)定：（企業(yè)）規(guī)劃內(nèi)的具體建設(shè)項(xiàng)目國家發(fā)展和改革委員會(huì)不再審批或核準(zhǔn)。但是，這必須是經(jīng)過行政部門“進(jìn)行必要銜接平衡后批準(zhǔn)”的企業(yè)規(guī)劃，如果不是，由于規(guī)劃尚未得到批準(zhǔn)，自然就難以免除行政部門的審批或核準(zhǔn)了。產(chǎn)業(yè)政策原本應(yīng)是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，保護(hù)產(chǎn)業(yè)整體利益，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，直接規(guī)定企業(yè)的行為，尤其是企業(yè)的生產(chǎn)行為，應(yīng)是產(chǎn)業(yè)政策盡力避免的。
　　已經(jīng)生效的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》為了提高產(chǎn)業(yè)集中度，明確規(guī)定：要通過鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施兼并、重組，擴(kuò)大具有比較優(yōu)勢(shì)的骨干企業(yè)集團(tuán)規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)集中度。提出“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少，國內(nèi)排名前10位的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)鋼產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比例達(dá)到50％以上，2020年達(dá)到70％以上”。還規(guī)定：“到2010年，形成兩個(gè)3000萬噸級(jí)，若干個(gè)千萬噸級(jí)的具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的特大型企業(yè)集團(tuán)”（第一章第三條）。從現(xiàn)在起到2010年，如果中國能夠形成一批具有國際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化肯定是有好處的。但是，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，應(yīng)該如何規(guī)定以及要不要具體規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模卻是一個(gè)值得深思的問題。明確規(guī)定企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，無論這種規(guī)模多么具有經(jīng)濟(jì)意義，實(shí)際上還是政府代企業(yè)決策，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本意。另外，政府通過產(chǎn)業(yè)政策方式，規(guī)定政府要求達(dá)到的經(jīng)營規(guī)模，不僅對(duì)市場(chǎng)中的企業(yè)采用有形的手進(jìn)行重新配置，而且在事實(shí)上默認(rèn)現(xiàn)有市場(chǎng)的格局。即生產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)接近政府的目標(biāo)規(guī)模，便可以得到政府政策的支持；而現(xiàn)在生產(chǎn)規(guī)模難以接近政府的目標(biāo)規(guī)模，即便生產(chǎn)效率高、技術(shù)改進(jìn)快、長期競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，也無法得到產(chǎn)業(yè)政策的支持，甚至有可能被政府偏愛的特大型企業(yè)兼并或重組。因?yàn)椤朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》一方面“支持具備有條件的聯(lián)合重組的大型鋼鐵企業(yè)通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)適當(dāng)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高集約化生產(chǎn)度，并在主輔分離、人員分流、社會(huì)保障等方面給予政策支持”（第五章第二十一條），另一方面又規(guī)定：“鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)投資建設(shè)鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項(xiàng)目，普鋼企業(yè)上年鋼產(chǎn)量必須達(dá)到500萬噸及以上，特鋼企業(yè)產(chǎn)量達(dá)到50萬噸及以上。非鋼鐵企業(yè)投資鋼鐵聯(lián)合企業(yè)項(xiàng)目的，必須具有資金實(shí)力和較高的公信度，必須對(duì)企業(yè)注冊(cè)資本進(jìn)行驗(yàn)資，提供銀行、會(huì)計(jì)事務(wù)所出具的驗(yàn)資和企業(yè)業(yè)績(jī)證明”（第六章第二十三條）。這種規(guī)定實(shí)際上是杜絕了現(xiàn)在規(guī)模較小的企業(yè)和市場(chǎng)以外的企業(yè)對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)有的大企業(yè)展開競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)有的大企業(yè)自然是產(chǎn)業(yè)政策的最大利益既得者。這不禁讓人想起一句在市場(chǎng)中流傳很廣的話：寶鋼和鞍鋼就是那兩個(gè)3000萬噸級(jí)的企業(yè)，將會(huì)受到特別的保護(hù)。事實(shí)上，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》在規(guī)定產(chǎn)業(yè)區(qū)域分布時(shí)，已經(jīng)暗指寶鋼和鞍鋼兩家企業(yè)具有國際競(jìng)爭(zhēng)力，支持和保護(hù)的傾向十分明顯（第五章第十九條）。
　　鋼鐵產(chǎn)業(yè)本來是競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的行業(yè)，不應(yīng)對(duì)某一類別的利益集團(tuán)給予特別的支持和保護(hù)，無論其目前的規(guī)模有多大，但遺憾的是，現(xiàn)行的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策明顯有照顧現(xiàn)有體制格局的傾向，實(shí)際上是照顧國有企業(yè)的傾向，基本上排斥了外資企業(yè)和民營企業(yè)與國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的可能性。2004年鋼產(chǎn)量達(dá)到500萬噸以上的企業(yè)共有15家，其中絕大多數(shù)是國有企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策還規(guī)定，“境外企業(yè)投資國內(nèi)鋼鐵行業(yè)，必須結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)的改造和搬遷實(shí)施，不布新點(diǎn)�！边@就意味著，國內(nèi)的鋼鐵企業(yè)，尤其是大型國有鋼鐵企業(yè)，只要不改造搬遷，就不用擔(dān)心因競(jìng)爭(zhēng)力問題而被外資企業(yè)兼并或重組。雖然產(chǎn)業(yè)政策中提到鼓勵(lì)包括民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各類社會(huì)資本通過參股、兼并等方式重組現(xiàn)有的鋼鐵企業(yè)，但由于現(xiàn)有的具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的鋼鐵企業(yè)基本上是國有企業(yè)，屬于民營資本的鋼鐵企業(yè)，產(chǎn)能的擴(kuò)充首先必須要在規(guī)劃上得到政府部門的批準(zhǔn)；目前主業(yè)不是鋼鐵業(yè)的民營經(jīng)濟(jì)企業(yè)，進(jìn)入該領(lǐng)域“必須具有資金實(shí)力和較高的公信度，必須對(duì)企業(yè)注冊(cè)資本進(jìn)行驗(yàn)資，提供銀行、會(huì)計(jì)事務(wù)所出具的驗(yàn)資和企業(yè)業(yè)績(jī)證明”，實(shí)際上是遇到難以逾越的進(jìn)入壁壘（較高的公信度如何測(cè)度？作為國家產(chǎn)業(yè)政策，又何必管到諸如銀行、會(huì)計(jì)事務(wù)所出具的驗(yàn)資和企業(yè)業(yè)績(jī)證明這樣的細(xì)節(jié)？）。雖然產(chǎn)業(yè)政策的意義之一就在于淘汰過多的缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)的企業(yè)，但這種機(jī)制是以公平競(jìng)爭(zhēng)為前提的。政策可以允許現(xiàn)有的大企業(yè)兼并小企業(yè)，但不應(yīng)給予特別優(yōu)惠條件；政策也應(yīng)當(dāng)允許有優(yōu)勢(shì)的較小企業(yè)通過聯(lián)合重組，去兼并沒有競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)。關(guān)鍵是看哪個(gè)企業(yè)真正具有競(jìng)爭(zhēng)力，而且是長期的競(jìng)爭(zhēng)力，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則。
　　從理論上講，產(chǎn)業(yè)政策是為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種手段，但在實(shí)踐過程中，如果產(chǎn)業(yè)政策忽視了市場(chǎng)規(guī)律，反而會(huì)成為結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。而且，任何一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，都要涉及到大量的協(xié)調(diào)問題，一旦協(xié)調(diào)成本過大，制定出來的產(chǎn)業(yè)政策最終可能無法得到有效執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)政策能否發(fā)揮顯著作用取決于以下幾種因素：產(chǎn)業(yè)政策手段發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是否具備；政策手段本身的效力是否充足；是否存在逆向發(fā)揮作用的力量；產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程是否恰當(dāng)（江小涓，1996）。如果產(chǎn)業(yè)政策只看到了產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題，而忽視了比結(jié)構(gòu)問題更大的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)問題（如市場(chǎng)機(jī)制），把起市場(chǎng)信號(hào)作用的產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)作直接調(diào)整微觀經(jīng)濟(jì)的手段，最后產(chǎn)生的結(jié)果可能并非是產(chǎn)業(yè)政策本意要達(dá)到的結(jié)果。另外，政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策方面，應(yīng)當(dāng)把即時(shí)的調(diào)控做法和長期的產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分開來，在不同條件下采用不同的手段和具體政策�！朵撹F產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》制定和出臺(tái)的一個(gè)重要背景是全國各地上了很多的鋼鐵項(xiàng)目，造成煤、電和運(yùn)輸?shù)娜�面緊張，為了緩解結(jié)構(gòu)矛盾，同時(shí)也是為了避免出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，國家及時(shí)實(shí)施調(diào)控政策，控制了鋼鐵產(chǎn)能的無限擴(kuò)大。作為宏觀調(diào)控的一個(gè)重要措施，對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的過度擴(kuò)張實(shí)行限制無疑是正確的。但是，產(chǎn)業(yè)政策在功能上應(yīng)和調(diào)控政策有所區(qū)別，應(yīng)更加注重宏觀性、導(dǎo)向性和長期性，盡量減少對(duì)微觀層面的直接干預(yù)，這也是產(chǎn)業(yè)政策的真正意義所在。否則，我國的眾多產(chǎn)業(yè)就難以擺脫始終存在的擴(kuò)張、限制、再擴(kuò)張、再限制的低效率而無序的怪圈。