運(yùn)價改革也該“提速”

2005/5/23 8:57:25

　　鐵路目前仍實(shí)行政企合一的經(jīng)營體制，以市場機(jī)制為導(dǎo)向的運(yùn)價管理體制改革尚難全面推開，但在政府定價的框架內(nèi)對鐵路運(yùn)價體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整應(yīng)當(dāng)是可行的，在這方面做些探討也是有益的。

　　存在的主要問題

　　鐵路貨運(yùn)價格體系復(fù)雜而且混亂，歸結(jié)起來，主要存在以下問題。

　　第一，政企不分的經(jīng)營管理體制下，鐵路運(yùn)輸企業(yè)一方面因壟斷經(jīng)營，受到社會各方面的擠壓；另一方面又承擔(dān)了大量政策性、公益性運(yùn)輸任務(wù)。政府與市場責(zé)任劃分不清，運(yùn)價中包含著不應(yīng)由價格承擔(dān)的部分。

　　政企不分、網(wǎng)運(yùn)合一體制還派生出兩方面問題。一方面是鐵路內(nèi)部利益主體多元化，在鐵路連續(xù)虧損或只能保本經(jīng)營的情況下，各利益主體都希望出臺專門補(bǔ)償自身成本的運(yùn)價項(xiàng)目，運(yùn)價體系在很大程度上成為鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部資金清算體系的反映。另一方面，針對不同作業(yè)環(huán)節(jié)和特點(diǎn)出臺的專項(xiàng)運(yùn)價政策，使用戶負(fù)擔(dān)不均衡。例如，鐵路進(jìn)行電氣化改造，提高了路網(wǎng)整體運(yùn)輸能力，但某一具體用戶既無法也無須選擇運(yùn)輸線路和牽引方式，卻須對經(jīng)電氣化鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锪硗庵Ц峨娏Ω郊淤M(fèi)。在這種多重運(yùn)價體系下，用戶很難弄清楚運(yùn)費(fèi)究竟應(yīng)該是多少。

　　第二，現(xiàn)行運(yùn)價體系是歷史上每一時期針對當(dāng)時的突出矛盾和問題提出不同的調(diào)價措施逐步累加形成的補(bǔ)丁價格體系，缺乏能適應(yīng)市場變化和鐵路運(yùn)輸特點(diǎn)的調(diào)整機(jī)制。摘其主要者有以下幾點(diǎn)：為促進(jìn)短途公鐵分流，對２００公里以內(nèi)貨運(yùn)加收短途附加費(fèi)，后又為解決２００公里左右價率倒掛而“順坡”；為解決鐵路運(yùn)營虧損問題提高鐵路運(yùn)價，而為穩(wěn)定市場物價，又對糧食、生活必需品、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運(yùn)價不提高或少提高；為解決鐵路建設(shè)資金來源問題，在統(tǒng)一運(yùn)價內(nèi)專門收取鐵路建設(shè)基金；為解決新建鐵路還貸問題，實(shí)際新路新價，又為公平運(yùn)費(fèi)合理分流，實(shí)行新路新價均攤；為解決電氣化鐵路電價糾紛，對經(jīng)電氣化鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锛邮针娏Ω郊淤M(fèi)；為適應(yīng)集裝箱運(yùn)輸發(fā)展，制定集裝箱運(yùn)價號；為鼓勵小批量貨物集零為整，實(shí)行零擔(dān)貨物運(yùn)價高于整車運(yùn)價的政策等等。從這個不斷的累加過程就可以看出現(xiàn)行運(yùn)價體系的混亂狀況。

　　第三，對鐵路運(yùn)輸成本缺乏深入研究，存在經(jīng)濟(jì)效率不高等壟斷性行業(yè)的通病。鐵路運(yùn)輸只有總成本，從大的方面講，貨運(yùn)成本與客運(yùn)成本的分?jǐn)側(cè)狈陀^標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上依主觀判斷或作大致估計。這在一定程度上影響了定調(diào)價的科學(xué)性，需要調(diào)貨運(yùn)價格時就把貨運(yùn)成本打大一點(diǎn)。調(diào)價時也多是按照保本微利原則，根據(jù)鐵路虧損額和運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量大小，計算需要調(diào)價多少，調(diào)到多少可以使鐵路不虧損。對成本合理性缺乏科學(xué)分析，只能依據(jù)實(shí)際財務(wù)成本。從小的方面講，具體成本項(xiàng)目很難區(qū)分，每一種車型或不同貨物的運(yùn)輸成本很難準(zhǔn)確測算，不同運(yùn)價號所對應(yīng)的貨物在很大程度上取決于貨物本身價值、貨主承受能力、傳統(tǒng)習(xí)慣以及國家的優(yōu)惠政策等因素，而與貨物運(yùn)輸成本并不直接掛鉤。占用鐵路能力、運(yùn)輸條件和要求以及成本大致相同的不同貨物，運(yùn)價卻相差很多。

　　第四，貨運(yùn)價格人為的劃分為營運(yùn)價格和基金兩部分，指定專門用途，不僅使鐵路部門無法統(tǒng)籌合理安排鐵路運(yùn)營、建設(shè)資金，而且削弱了鐵路建設(shè)融資能力。每年近４００億元的鐵路建設(shè)基金不參加盈虧計算，降低了鐵路運(yùn)輸企業(yè)盈利水平。鐵路運(yùn)輸業(yè)自１９９４年連續(xù)５年虧損后，從１９９９年到目前也僅處于保本狀況，不能吸引民間或國外資金以直接投資方式進(jìn)入鐵路建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域，利用社會資金停留在銀行貸款等較低層次。鐵路建設(shè)基金主要針對用戶占用的鐵路運(yùn)輸能力收取，沒有考慮貨物品類和遞遠(yuǎn)遞減等因素�；鹪谶\(yùn)價中所占比例偏高，造成貨主負(fù)擔(dān)不均衡。部分附加值較低、運(yùn)輸距離長的貨物，與其本身價值相比鐵路建設(shè)基金負(fù)擔(dān)偏重，擴(kuò)大了地理位置因素對相關(guān)企業(yè)競爭力的影響。

　　如何完善運(yùn)價體系

　　完善鐵路運(yùn)價體系必須從體制改革入手。鐵路體制改革的基本目標(biāo)是分清政府與市場的責(zé)任，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制，提高鐵路運(yùn)輸企業(yè)的競爭力，加快鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展。

　　要確立鐵路運(yùn)輸行業(yè)在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)地位。將鐵路作為國家重點(diǎn)扶持發(fā)展的行業(yè)之一，而不再是扶持其他行業(yè)發(fā)展的承擔(dān)者。針對在政企不分的經(jīng)營管理體制下存在的政府與市場責(zé)任劃分不清的問題，進(jìn)行政企分開的改革。一方面明確政府應(yīng)承擔(dān)支持鐵路普遍服務(wù)的責(zé)任，明確普遍服務(wù)資金來源和用途；同時應(yīng)明確鐵路應(yīng)承擔(dān)的公益運(yùn)輸任務(wù)，發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)纳鐣б妗Ａ硪环矫婷鞔_鐵路經(jīng)營企業(yè)按市場經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)營，剝離現(xiàn)行運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)的穩(wěn)定價格、扶持其他行業(yè)發(fā)展等政府職能，以運(yùn)費(fèi)收入彌補(bǔ)運(yùn)營支出，取得經(jīng)營利潤，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

　　區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和可競爭環(huán)節(jié)，針對不同市場結(jié)構(gòu)實(shí)施不同的管理辦法。要把屬自然壟斷性質(zhì)的國家鐵路網(wǎng)與可競爭的鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)分開，實(shí)行分類管理，類似于目前公路運(yùn)輸?shù)氖袌鼋Y(jié)構(gòu)。對具有自然壟斷性的路網(wǎng)通行費(fèi)繼續(xù)實(shí)行政府定價。對國土開發(fā)性線路、國防線路，以及搶險救災(zāi)物資、軍事物資等鐵路承擔(dān)的公益性客貨運(yùn)輸，繼續(xù)實(shí)行政府定價，維持較低的價格水平。但價格水平與實(shí)際運(yùn)輸成本之間的差額，應(yīng)通過普遍服務(wù)資金等財政性資金給予適當(dāng)補(bǔ)償。對煤炭、石油、糧棉、硬座旅客等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系密切，或鐵路與其他運(yùn)輸方式相比優(yōu)勢明顯的大宗客貨運(yùn)輸，以實(shí)際運(yùn)輸成本為依據(jù)，合理制定基準(zhǔn)價和浮動幅度，實(shí)行政府指導(dǎo)價。對其他各種運(yùn)輸方式或各鐵路運(yùn)營企業(yè)間競爭充分的客貨運(yùn)輸價格，應(yīng)盡量放松政府直接管制，甚至考慮實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。即將掛牌的鐵路集裝箱、特貨、行包等三個鐵路專業(yè)運(yùn)輸公司，可以看作網(wǎng)運(yùn)分開的一種嘗試，對這三家專業(yè)公司的價格管理模式也應(yīng)根據(jù)體制和市場結(jié)構(gòu)的變化，做相應(yīng)調(diào)整。

　　加強(qiáng)成本監(jiān)審，提高政府制定價格的科學(xué)性和透明度。以法律手段明確哪些成本項(xiàng)目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作為定價依據(jù)，哪些不能作為定價依據(jù)，使政府定價建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上，真實(shí)反映運(yùn)輸價值。即使在公益性運(yùn)輸價格優(yōu)惠不能完全取消的情況下，通過確定合理成本和價格水平，也可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確核算鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的補(bǔ)貼額的目的，從而為今后界定運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的資產(chǎn)責(zé)任提供條件。同時，也有利于促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立、健全內(nèi)部成本約束機(jī)制，控制成本過快上漲。

　　理順運(yùn)價體系，簡化運(yùn)價結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)將鐵路建設(shè)基金分?jǐn)偟截浳镞\(yùn)營價格中，使貨物運(yùn)價成為名符其實(shí)的統(tǒng)一運(yùn)價。在目前政企尚未分開的情況下，也可以由鐵道部建立內(nèi)部核算機(jī)制，從運(yùn)費(fèi)收入中直接劃出一塊專項(xiàng)用于鐵路建設(shè)。其次，重新調(diào)整運(yùn)價結(jié)構(gòu)，以不同貨物運(yùn)輸成本為基礎(chǔ)形成合理比價關(guān)系。同時，也可以考慮按運(yùn)輸使用車型制定不同運(yùn)價標(biāo)準(zhǔn)的思路。第三，合并運(yùn)價和其它收費(fèi)項(xiàng)目，簡化運(yùn)價表現(xiàn)形式。將鐵路運(yùn)輸中發(fā)生的各項(xiàng)運(yùn)費(fèi)、雜費(fèi)、附加費(fèi)等多種價目，盡可能并入運(yùn)營價格或合并為一個價目，使托運(yùn)人能一眼看明白運(yùn)費(fèi)多少。

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